Brasil ganó un lugar destacado en el escenario mundial, no por ser el quinto país del mundo en población y extensión territorial, sino también por su progresiva expansión económica, que registra, por ejemplo, el crecimiento de su PIB a un promedio de 4% al año en la primera década de este siglo.

Ese progresivo éxito económico confiere a Brasil la posición de 7ª economía mundial, conforme ranking del Banco Mundial (2014), con empresas que están situadas entre las más grandes del mundo, como Petrobras, exploración de petróleo, y Embraer, que actúa en el sector aeronáutico. Asimismo, Brasil consolida gradualmente su papel de líder regional, encontrándose a frente del MERCOSUR y trabajando activamente en el fortalecimiento de los BRICS (grupo formado por potencias emergentes –Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica– que buscan una reconfiguración del nuevo orden mundial, para compartir el poder en ámbito internacional con EEUU y los países ricos de Europa occidental).

Agregada a esa alta tasa de crecimiento económico e intensa actuación en el plan internacional, la estabilidad política brasileña posibilitó la conquista del derecho de hospedar el Mundial de Futbol de 2015 y de los Juegos Olímpicos de 2016 en Río de Janeiro, lo que generó en la población una gran expectativa acerca de los reflejos positivos de esos grandes eventos, especialmente, en lo que respecta a una posible mejoría de la infraestructura del país, con el desarrollo del sector de prestación de servicios públicos esenciales que ayudaría a superar los graves problemas relacionados con las diferencias sociales que históricamente afectan a la sociedad brasileña.

Además, en Brasil se han descubierto importantes fuentes de recursos naturales, especialmente, el pre-sal, elemento esencial para la producción de petróleo y que puede conducir el país a la condición de potencia mundial en la producción de hidrocarburos, lo que eleva aún más el prestigio e interés en el ámbito internacional por el país, creando un ambiente propicio para el desarrollo de su economía.

Aprovechándose de ese contexto económico e internacional favorable y, sobre todo, de la creación de un amplio sistema de asistencia social, encabezado por el programa Bolsa Familia, que genera al gobierno del Partido de los Trabajadores una base de sostenimiento político-electoral, principalmente, entre las clases más pobres de la sociedad, Lula gran líder popular conduce su sucesora, Dilma Rousseff, al éxito en las elecciones presidenciales para definir los rumbos de Brasil entre 2010-2015.

Sin embargo, la historia cambia durante el mandato de Rousseff, principalmente por el no atendimiento a las expectativas de la población con relación a una mayor promoción de políticas públicas necesarias para la corrección de las desigualdades que sufre el país; por el excesivo coste de las obras del mundial, que demostró una total falta de respeto para con la mayoría de la población, que necesita urgentemente de servicios adecuados de sanidad y educación, entre otros de carácter fundamental; y, finalmente, por la guerra establecida entre los estados-miembros de la federación brasileña para repartirse los beneficios financieros advenidos de la exploración del pre-sal. Tales hechos forman parte de una intricada trama que afecta institucionalmente a la política en Brasil y que permite una mejor comprensión sobre lo que pasa en la actualidad en el país y cuáles son los retos a hacer frente en el nuevo mandato presidencial.

Ante todo, importa situar la cuestión en términos histórico-institucionales, con la inversión paradigmática de la fórmula del Estado brasileño prevista originariamente por el Texto Constitucional, que pasa de un modelo patrimonial, marcado por una fuerte intervención en la economía y en el orden social, a un Estado de carácter gerencial, que no se preocupa más que en concretar políticas públicas, realizar acciones positivas, pero solamente promoverlas, gestionando su ejecución, principalmente, a través de las agencias reguladoras.

Esa inversión tiene como punto inicial la Enmienda Constitucional nº 9 de 1995, la cual rompe el monopolio del Estado en la exploración del petróleo, autorizando la delegación de esa actividad a entidades del sector privado. Así, una de las principales consecuencias de ese cambio constitucional es que la Petrobras deja de ser la única responsable de la exploración de petróleo y el gobierno central pasa a tener la opción de contractar también a empresas privadas para la ejecución de tales servicios mediante el pago de royalties al poder público.

Es cierto que, con la Reforma Constitucional señalada, empieza el agotamiento de Welfare State propuesto por el Poder Constituyente de 1988 para dar paso al New Public Management, es decir, a un modelo de Estado fundamentado en mecanismos típicos de mercado (MTM), que coloca el ajuste fiscal y la eficiencia como sus directrices fundamentales, estableciendo una verdadera profesionalización del Estado democrático de derecho.

Por lo tanto, ese modelo pasa a ser adoptado durante el gobierno del presidente de la Social Democracia brasileña, Fernando Henrique Cardoso, y se consolida con la edición de la Enmienda Constitucional nº 19 de 1998, que puso en marcha el Plan Director de la Reforma del Estado, destinada a introducir la lógica propia del sector privado en los cuadros de la Administración Pública y el Plan Nacional de Privatización (Ley nº 9.491/97) donde, entre sus objetivos fundamentales, encontramos la reordenación de la posición estratégica del Estado en la economía, concentrándose en “transferir para la iniciativa privada actividades indebidamente exploradas por el sector público”.

Tal proceso se consagra definitivamente con una serie de otras legislaciones como, por ejemplo, la Ley de Asociación Público-Privada (Ley nº 11.079 de 2004) que busca justamente incrementar la delegación de asuntos que originariamente competirían con el poder público para la iniciativa privada, permitiendo la institucionalización de un nuevo modelo de contratación de empresas particulares para realización de obras o prestación de servicios públicos, con una remuneración establecida por el propio gobierno o por la combinación de tarifas y recursos públicos.

Importa resaltar que tales concepciones políticas y económicas fueran seguidas por el gobierno Lula, lo cual agrega a ese modelo una amplia red de programas sociales para la generación de una fuerte base de sostenimiento electoral que se refleja sobre todo en tres mandatos presidenciales consecutivos del Partido de los Trabajadores.

En efecto, el desarrollo de ese modelo gerencial agrava aún más la competición entre los estados-miembros para aumentar sus capacidades fiscales y la consecuente obtención de mayores ingresos financieros, los cuales ya eran objeto de disputas históricas con la tributación por el ICMS, impuesto sobre circulación de mercancías, una especie de IVA brasileño que fue incorporado por la Constitución de 1988 como competencia de los estados-miembros, generando una feroz guerra fiscal entre las unidades componentes de la federación. Justamente, en ese contexto, surge la cuestión que envuelve los royalties advenidos de la exploración de petróleo.

Las nuevas descubiertas de petróleo en la llamada camada del pré-sal, una franja que se extiende desde la región de Espírito Santo hasta Santa Catarina, puede colocar Brasil entre los mayores productores mundiales de petróleo, considerando la sustancial elevación de su potencial en 500% de la producción actual, lo que exige, por otro lado, la revisión de los criterios de pago de los royalties para su exploración.

En Brasil, los recursos financieros recaudados como royalties de petróleo eran compartidos entre gobierno central (47,5%), estados-miembros (22,5%) y municipios (30%) productores o que tengan instalaciones para la refinación y auxilio de la producción. Bajo la afirmación de que el petróleo es un patrimonio nacional, fue propuesta una revisión de los criterios de distribución de los royalties que serían compartidos entre todas las entidades componentes de la federación: todos los estados-miembros (30%); todos los municipios (30%) y la Unión (40%), la cual obtuvo una votación sustancialmente favorable en la Cámara de los Diputados. Ante tal escenario, algunos estados-miembros como Rio de Janeiro y Espírito Santo, productores de petróleo, perderían considerables ingresos financieros advenidos del pago de los royalties.

De ese modo, los grandes valores pagados por los agentes privados como royalties para la exploración de petróleo con el descubrimiento del pre-sal generan una crisis institucional que ocupa el escenario político brasileño durante el gobierno Rousseff, debido a la guerra abierta entre estados-miembros sobre la distribución de esos ingresos financieros. El problema que se pone en discusión es quien tiene derecho a quedarse con esos valores: ¿los estados-miembros donde se realiza la exploración del petróleo o esos recursos deben ser direccionados al gobierno central para realizar una redistribución ecuánime entre todos los estados-miembros de la federación, justificado en la promoción del desarrollo homogéneo de la nación?

Paralelamente, encontramos un conturbado ambiente político, especialmente, caracterizado por una serie de escándalos de corrupción envolviendo autoridades públicas vinculadas al Partido de los Trabajadores y por el alto coste de los gastos realizados con la construcción de estadios para el Mundial de Futbol, lo que causa un sentimiento de revuelta generalizado en la población brasileña, que tiene como consecuencia la explosión de masivos protestas populares por todo el país exigiendo mejores condiciones vida y de servicios públicos de carácter social.

Al final, tales situaciones acaban vinculándose a la cuestión de los royalties del petróleo, pues, en un intento de contener la presión popular, teniendo en cuenta la proximidad de la realización del Mundial de Futbol y la gran atención internacional respecto a la situación brasileña, el gobierno busca desesperadamente hacer uso de medidas de impacto, lanzando como propuestas la realización de un referéndum popular para la elaboración de una reforma política destinada a frenar la corrupción, que actualmente se encuentra archivada y, como punto clave para solucionar las cuestiones sociales, destinar los recursos recaudados con los royalties de petróleo a educación y sanidad.

Ante esa gran presión social, el gobierno Rousseff sanciona la Ley nº 12.858 de 2013, que prevé destinar los ingresos obtenidos con los royalties del petróleo a educación (75%) y salud (25%). En el discurso para celebrar la sanción de la ley, Rousseff afirmó que se trataba de “una inversión que necesita ser hecha. Sin concentración de recursos no habrá inversión futura y esos recursos están siendo invertidos para el futuro del pueblo brasileño”. Hoy la inversión total de Brasil en educación corresponde a 6,1 del PIB y con los recursos advenidos del pre-sal podrá llegar a un total 112 mil millones de reales (cerca de 38 mil millones de euros) en diez años. Destacamos que tales reglas sirven apenas para nuevos contratos que serán firmados por el gobierno central, de modo que los anteriores continuaran controlados por los gobiernos estatales, quedándose fuera de esa propuesta.

Aún así el pueblo brasileño no se ha olvidado de los más de 120.000 millones de reales (correspondientes a 40.000 millones de euros) gastados con el Mundial de Futbol, mientras la gran mayoría de la población vive en situación de pobreza con un salario mínimo que no llega a la marca de 300 euros al mes.

Además, esa solución encontrada por el gobierno central para bajar el ímpetu de la población no ha agradado a nadie. Por un lado, los problemas relacionados con la concreción de derechos sociales no han sido atendidos y el gran volumen de las riquezas públicas continuaran siendo destinadas al pago de los gastos del Mundial o desapareciendo con la corrupción institucionalizada que asola hace mucho tiempo al país; por otro lado, los gobernadores de los estados-miembros donde se encuentran localizados los campos de exploración de petróleo, así como los de las demás componentes de la federación se han quedado descontentos con la decisión del poder central, debido a la pérdida de importantes recursos para la realización de obras públicas, especialmente, en un periodo próximo al año electoral.

Como reflejo de eso, la popularidad de la presidente Rousseff entra en caída libre generando un alto grado de inestabilidad con respecto a las elecciones presidenciales que se realizarán el octubre de este año, aunque ella aparezca como líder en las encuestas, sobre todo, en las regiones más pobres del país, donde el Partido de los Trabajadores posee su base electoral sostenida por programas de asistencia social.

De ese modo, la agenda Brasil 2010-2015 que podría estar caracterizada por un momento de alegría para el pueblo con la realización del Mundial de Futbol, no será recordada apenas por la vergonzosa derrota del equipo nacional brasileño por 7 x 1 para Alemania en las semifinales, sino también por una serie de protestas sociales, casos de corrupción y, principalmente, una crisis político-institucional que eleva considerablemente la ya existente guerra fiscal entre los estados-miembros de la federación ante un modelo estatal que busca sólo ingresar en el orden económico-social, inicialmente configurada por el Texto Constitucional, para, al contrario, alejarse cada vez más de las verdaderas demandas de la sociedad.

Ese será el gran desafío puesto por la propia Rousseff, en el caso que sea reelegida o por su sucesor, que de acuerdo con los resultados de la primera vuelta podrá ser Aécio Neves, representante de la social democracia brasileña, partido del ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, que posee gran prestigio en las regiones más ricas del país.

Así, el enfrentamiento en la segunda vuelta de las presidenciales, que definirá el nuevo jefe de Estado brasileño, además del clásico embate político entre el Partido de los Trabajadores y la Social Democracia Brasileña, tendrá, entre otros, un elemento particularmente especial desde un punto de vista estructural del país: debatir la forma de superación de la contradicción instalada en el modelo institucional brasileño, revelada en la constante tensión entre la garantía de derechos sociales y la implantación de una fórmula gerencial de Estado.

Ernani Contipelli

Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Comparados

Profesor del Programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Autónoma de Chile