La doctrina del tribunal sobre las bases. Competencias cada vez menos compartidas – José Antonio Montilla Martos

1.- En España, la mayoría de las competencias son formalmente compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Son pocas las competencias exclusivas del Estado (fuerzas armadas, aduanas, autorización de referéndum…). Por otro lado, en la práctica no existen competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas pues siempre puede incidir el Estado a través de sus títulos horizontales para la ordenación de la actividad económica o para garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos. En esos casos, la competencia del Estado se concreta en el establecimiento de las bases a partir de las cuáles las Comunidades Autónomas ejercerán sus facultades de desarrollo normativo y ejecución.

Sin embargo, en la práctica, asistimos a un proceso paulatino de expansión de las bases estatales que restringe el espacio competencial autonómico. Han perdido su carácter primigenio de mínimo común normativo hasta agotar en muchos casos la regulación de la materia. Ello conlleva, en su envés, el vaciamiento de las competencias autonómicas. Ese proceso, con efectos recentralizadores, ha sido advertido y rechazado no sólo en la doctrina sino también dentro del Tribunal Constitucional, a través de los votos particulares a las distintas sentencias.

2.- El presupuesto de este proceso está en el concepto material de norma básica acuñado por la doctrina del Tribunal Constitucional. En su virtud, lo básico en una materia es lo que en cada momento considere el legislador estatal como tal, de manera unilateral, en cualquier fuente y sin más límite que el posible control que pueda realizar el Tribunal Constitucional sobre esa delimitación. Ni siquiera el Estatuto de Autonomía puede limitar al legislador básico estatal pese a la función que la Constitución le atribuye para establecer las “competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución” (art. 147.2 d) (STC 168/2016).

Lo paradójico es que esa concepción material surgió como una forma de garantizar el ejercicio de las competencias autonómicas. Se trataba de garantizar a las Comunidades recién constituidas el ejercicio de las competencias reconocidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía ante una hipotética pasividad del Estado al establecer las bases, como había ocurrido en Italia.

 

Sin embargo, no sólo ha terminado provocando el vaciamiento del espacio competencial autonómico sino que ha impedido el debate democrático sobre lo que debe considerarse básico en cada materia. Inicialmente, básico era lo que las Comunidades consideraban como tal al efectuar el desarrollo normativo y luego ha sido, y continúa siendo, lo que el Estado considera, pudiendo alterar sus contornos de manera unilateral cuando lo considere necesario, con los posibles efectos de inconstitucionalidad sobrevenida de las normas autonómicas.

3.- El Tribunal Constitucional indicaba en su primera jurisprudencia que las bases en relación a una materia deberían configurarse como “una regulación normativa uniforme  y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia” (STC 1/1982, FJ 1). Se garantizaba la diversidad, a partir de la unidad, esto es, un mínimo normativo común y un desarrollo también normativo diverso, más allá de la ejecución o aplicación de esas bases.

Sin embargo, como se indicaba antes, el Tribunal Constitucional ha aceptado en la práctica que las bases agotan la regulación de una materia de competencia compartida cuando el legislador estatal lo considere adecuado.

4.- Son muchas las sentencias de los últimos años que pueden mencionarse para mostrar esa forma de entender las bases pero mencionaré únicamente dos: la STC 93/2015 sobre la Ley de la función social de la vivienda de Andalucía y la reciente STC 134/2017 sobre las prestaciones sanitarias en Euskadi.

La STC 93/2015 ha declarado la inconstitucionalidad de la disposición normativa autonómica al considerar que su regulación se proyecta sobre un ámbito material (el lanzamiento de su vivienda del deudor hipotecario) que ya había sido reglado por el Estado de forma completa y, en ese sentido, la regulación había sido agotada. En definitiva, se impide a la Comunidad adoptar cualquier medida normativa en una materia de su competencia exclusiva (vivienda) pues ese ámbito ha sido ocupado íntegramente por la acción pública estatal, en virtud de un título horizontal.

Lo trascendente en este caso es que la medida normativa autonómica no era contradictoria con la estatal sino que podía complementarla pero el Tribunal no intenta una interpretación armonizadora que preserve la competencia autonómica de desarrollo sino que, simplemente, ante dos medidas distintas para atender al mismo supuesto declara la inconstitucionalidad de la autonómica. Esto supone, como indica el voto particular del magistrado Xiol Rios, una inflexión recentralizadora al establecerse una comprensión del concepto de bases que superaba el sentido natural en el lenguaje de esta expresión, deducido de su uso literal, semántico y pragmático.

También la STC 134/2017 refleja nítidamente la quiebra de ese sentido natural de lo básico. El objeto de la controversia son los intentos autonómicos de limitar los efectos del Decreto ley de 2012 que desuniversaliza la asistencia sanitaria. A partir de ese momento, no existe un derecho a la asistencia sanitaria como derecho subjetivo de configuración legal al alcance de cualquier persona. Existen asegurados y beneficiarios del sistema sanitario entre los que no se encuentran, en la regulación común, los extranjeros en situación irregular. El Decreto del País Vasco amplía esos beneficiarios, incorporando, con cargo a sus presupuestos, a los que había dejado fuera la norma básica estatal. Atiende de esta forma a la naturaleza de una materia de competencia compartida como es la sanidad: el Estado establece un mínimo común que puede ser complementado de forma diversa por las Comunidades en ejercicio de su autonomía. De hecho, en el ámbito objetivo, el Tribunal Constitucional ha aceptado que la cartera de servicios establecida como básica por el Estado pueda ser ampliada en las distintas Comunidades Autónomas. Sin embargo, la STC 134/2017 rechaza que la Comunidad Autónoma pueda ampliar el ámbito subjetivo de los beneficiarios. El sustento de esa interpretación es la absoluta deferencia a la norma básica estatal pues mientras en el ámbito objetivo permite una “cartera de servicios autonómica complementaria” en el subjetivo la regulación “parece tener vocación de exhaustividad”. Y es que, como vuelve a reiterar esta sentencia, “no son infrecuentes los casos en los que la legislación básica agota el espacio normativo”.

En puridad, la doctrina del Tribunal Constitucional ha mutado la naturaleza de las bases de Estado con la trascendente consecuencia política de la aminoración del espacio competencial autonómico. La norma básica no es el mínimo común normativo a partir del cual las Comunidades pueden desarrollar políticas propias. El legislador estatal decide agotar la regulación de la materia y el Tribunal Constitucional simplemente constata que así lo ha hecho para declarar inconstitucional cualquier desarrollo normativo autonómico.  Esta relación entre las bases estatales y el desarrollo autonómico no estará bien resuelta hasta que las Comunidades puedan participar directamente en la determinación de lo básico y en su modificación, a través de un órgano constitucional específico en el que estén representados los territorios. Sin embargo, mientras tanto debe reclamarse, cuando menos, la recuperación del sentido natural de las bases en virtud del cual el Estado establece el mínimo común normativo a través de una ley, salvo excepciones, y las Comunidades Autónomas pueden desarrollar políticas propias en ejercicio de su facultad de desarrollo normativo, siempre que no contradigan expresamente lo establecido por el Estado. Ni la previsión de un alquiler social cuando se cumpla el plazo de suspensión del lanzamiento de la vivienda establecido por el Estado (STC 93/2015) ni la ampliación de los beneficiarios del sistema sanitario para incluir a los extranjeros en situación administrativa irregular (STC 134/2017) contradicen el mínimo común establecido por el Estado sino que amplían derechos sociales.

José Antonio Montilla Martos
Catedrático de Derecho Constitucional
Director del Departamento de Derecho Constitucional. Universidad de Granada
Director de la Cátedra Fernando de los Ríos

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