Se ha puesto de manifiesto en más de una ocasión lo limitado de nuestra literatura jurídica en materia de bienes públicos y, especialmente, de trabajos que aporten una reflexión conceptual y de fondo sobre ellos. No son muchas, en este sentido, las iniciativas doctrinales que aporten una comprensión general de las cosas públicas sin limitarse a una explicación parcial o sectorial de alguno de sus componentes o, en su caso, a comentarios normativos que, aún reconociendo su importante función, no tienen la necesidad de construir y reflexionar sobre la teoría de las cosas públicas como un instrumento estructural para explicar el alcance y articulación de las diversas potestades administrativas.

El libro del profesor López Ramón, en la línea habitual de sus trabajos, realiza un estudio renovado, sistemático y crítico del régimen jurídico de los bienes públicos. Aunque está diseñado como un libro de texto, el autor ha desarrollado un verdadero sistema sobre la materia, con abundantes notas y una amplia revisión bibliográfica nacional y extranjera. Se aporta, además, una relación de disposiciones normativas de todos los ámbitos que completan un magnifico instrumento de trabajo y estudio. En la estructura de la obra se conjuga el objetivo didáctico con la reflexión critica; la claridad docente con la aportación investigadora.

La primera parte de la obra (parte general), dividida a su vez en cuatro capítulos, se dedica a exponer los aspectos conceptuales y estructurales de las cosas públicas, diseñando el escenario sobre el que se construye su régimen jurídico (trayectoria histórica, categorías, escala de la publicidad de las cosas, organización y régimen común de los bienes públicos).

Es oportuno destacar, entre otras importantes cuestiones planteadas, la reflexión que realiza el autor sobre la diversidad de categorías (cosas comunes, bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes de interés público) y los problemas que esta situación puede plantear a la hora de construir una teoría de aplicación general. Esto no le impide, sin embargo, identificar una serie de conceptos comunes, entre los que destaca «la escala de la publicidad de las cosas públicas», concepto que nos puede facilitar la delimitación de los contornos negativos y positivos que conforman su ámbito. Hay que añadir, además, que el autor no se queda en la explicación de la tradicional «escala de la demanialidad» formulada por Duguit, sino que acude a otro plano de explicación más comprensivo de la presente realidad a fin de referir los distintos grados de relación con la esfera pública que éstas presentan. En este sentido, incluye en una misma teoría: a) las cosas comunes, que no están atribuidas a la propiedad de ninguna persona y de las que todos pueden usar libremente, aunque pueden requerir intervenciones públicas; b) los bienes de dominio público pertenecientes a las administraciones con el objeto de garantizar diversas utilidades de interés público; c) los bienes patrimoniales sujetos al derecho privado; y d) los bienes de interés público dotados de un valor inmaterial que se considera patrimonio colectivo y para mantener el cual es necesaria la intervención administrativa. Destaca el profesor López Ramón que el nexo de unión entre todas esas categorías lo proporcionan las potestades públicas de regulación, cuyo alcance deriva del equilibrio entre el límite negativo que conforman las exigencias del derecho de propiedad y el límite positivo centrado en las especiales utilidades públicas que proporcionan los bienes.

Continúa la exposición de esta primera parte, una vez planteada la teoría general de las cosas públicas, con el régimen común de los bienes públicos (demaniales y patrimoniales), analizando inicialmente el sistema general de los mismos (fuentes y organización, tutela registral, prerrogativas y responsabilidades) para posteriormente estudiar el contenido de los dos subsistemas que lo integran. Así, en el caso de los bienes patrimoniales, se analizan los modos de adquisición, los contratos patrimoniales y los patrimonios empresariales. El régimen jurídico del dominio público, por su parte, incluye el estudio del tráfico jurídico y las diferentes formas de utilización del demanio y los bienes comunales. Es de especial interés, en este punto, lo que el autor califica de «protuberancia», en una clara referencia a aquellos supuestos de inclusión en el dominio público de nuevos bienes al margen de criterios justificados o en un claro abuso de los privilegios administrativos. Otras muchas reflexiones suscita la lectura de esta primera parte del la obra.

Es en la parte especial, dividida en tres capítulos, donde el profesor López Ramón opta por analizar una serie de ámbitos que se integran tradicionalmente en el denominado demanio natural y que son objeto de una detallada regulación e intervención administrativa (costas, aguas, minas y montes), excluyendo del estudio aquellos bienes que tienen el carácter de demanio artificial (carreteras, puertos, ferrocarriles…). Los argumentos que justifican esta elección son expuestos claramente por el autor y otorgan aún más coherencia a la obra. El primero de ellos está en la trascendencia ambiental de los bienes implicados en el demanio natural, lo que determina importantes consecuencias de régimen jurídico. La imbricación de los principios del derecho ambiental y del dominio público natural pueden ofrecer un escenario no siempre percibido en la doctrina, y magistralmente expuesto en este caso. El compromiso y la aportación del profesor López Ramón a la construcción del derecho ambiental en nuestro país queda patente, de nuevo, en este libro. El segundo argumento se centra en el hecho de que para comprender el régimen jurídico de los bienes incluidos tradicionalmente en el dominio público artificial es preciso partir de los conceptos que conforman la teoría de las obras públicas: financiación, evaluación ambiental, expropiación, contratación, explotación y mantenimiento, entre otros. Su exclusión, por tanto, no viene amparada por el hecho de que no haya bienes públicos en estos sectores de naturaleza artificiales, sino porque la presencia de tales bienes no es el elemento que permite cohesionar los correspondientes regímenes jurídicos, como ocurre en el caso del demanio natural.

No tenemos ninguna duda de que nos encontramos ante una obra de referencia, de imprescindible lectura, tanto en el orden docente como doctrinal, que satisface las necesidades de un amplio grupo de destinatarios. El profesor López Ramón nos ofrece, una vez más, un valioso e imprescindible instrumento para la comprensión, crítica y ordenada, en este caso de los bienes públicos.

Recensión de: Fernando López Ramón, Sistema jurídico de los bienes públicos, Madrid, Civitas (Thomson-Reuters), 2012, 320 pág. ISBN 978-84-470-3905-0

Diego J. Vera Jurado
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga