Federalismo y estado federal. Legitimidad y legalidad – Xavier Arbós

Gregorio Cámara, respetado colega y amigo, nos presenta el trabajo que ha coordinado para la Fundación Alfonso Perales: una propuesta de reforma de la organización territorial bajo el título “Por una reforma federal del Estado autonómico.” En él, muchos profesores andaluces exponen las modificaciones necesarias para que el Estado de las autonomías entre en una nueva fase, inspirada por principios del federalismo. El documento circula ya, y su lectura es muy aconsejable. En estas líneas, sin embargo, no voy a centrarme estrictamente en ese trabajo. Partiendo del punto de vista que expresa Gregorio Cámara, que comparto en muchos extremos, voy a hacer algunos comentarios.

Para empezar, quisiera referirme a un elemento crucial del análisis: la legitimidad. La eficacia jurídica de una constitución que se pretenda normativa la garantiza el control de constitucionalidad de las leyes. Ahora bien, hay que tener en cuenta lo que se propone cada constitución en concreto: si su objetivo se limita a que el ordenamiento jurídico opere de pleno acuerdo con los principios de jerarquía y competencia, basta con un sistema de justicia constitucional bien organizado y bien gestionado. La legitimidad se confunde con la validez, entendida como el estricto respeto a la jerarquía normativa y a las normas sobre la producción de normas. Ahí pueden quedarse algunos, y es su derecho. Sin embargo, las constituciones tienen además otras funciones, como sabemos muy bien: deben responder a las expectativas de los constituyentes, al menos en los primeros años de vigencia. De ahí nace la legitimidad del orden constitucional. Creo, con Gregorio Cámara, que en la transición a la democracia empezamos bien. En nuestro país, y en lo que nos ocupa, la Constitución de 1978 supo responder a las ambiciones iniciales de autogobierno de territorios como Cataluña y el País Vasco. Su fórmula abierta y flexible acogió también la demanda de autogobierno que de modo tan inequívoco expresó Andalucía.

Parece evidente que hoy el modelo territorial tiene graves problemas de legitimidad. Ahora mismo, una mayoría de los electores catalanes, de sus representantes y de los encuestados, reclaman la posibilidad de decidir acerca de sus vínculos con España. Alguna hipótesis explica la situación como el resultado de un gigantesco lavado de cerebro, que muchos intelectuales han renunciado a criticar por su apego a las prebendas concedidas por la pérfida burguesía catalana. Pienso más bien, y coincido con Gregorio Cámara, que la STC 31/2010, relativa al Estatuto de Cataluña, tiene un papel fundamental en esta crisis. El garante de la constitucionalidad y de la validez de las leyes ha generado problemas de legitimidad. Hasta tal punto, que esa resolución y sus consecuencias para el autogobierno de Cataluña forman parte del argumentario de los secesionistas. La presentan como la evidencia de que no hay nada que hacer en el marco constitucional para aumentar y mejorar el autogobierno de los catalanes. Y en ese contexto de crisis de legitimidad, parece renacer el federalismo.

Confieso que algunas firmas en manifiestos federalistas han sido para mí una notable sorpresa: como si viera la de de Bill Clinton en un texto vaticano que llamara a la castidad. Por el contrario, documentos como los que presenta Gregorio Cámara tienen toda la solvencia del mundo. Se asume para empezar que tenemos un problema de legitimidad, y eso me parece muy importante cuando se trata de expresar propuestas de reforma en un sentido federal. Creo que durante muchos años este tipo de propuestas se presentaron como si la distribución territorial del poder fuera un asunto estrictamente técnico, que solamente se podía abordar con las mentes libres de cualquier consideración política de fondo. La diversidad de sentimientos de pertenencia nacional, la voluntad de autogobierno eran cuestiones poco académicas para el derecho público dominante. Las competencias exclusivas, un anacronismo. Por decirlo pronto, y no muy bien, mirábamos a Alemania mientras aquí los problemas eran (y son) los del Quebec, Escocia o Flandes. Que se asuma el pluralismo con la igualdad de condiciones de vida de los españoles me parece digno de aplauso. Me alegra especialmente leer la mención a los entes locales como entidad política más próxima a los ciudadanos. Los términos en los que se presenta evocan el radicalismo democrático, uno de los rasgos más atractivos de nuestra tradición federalista hispánica, que conecta con el principio de subsidiariedad. No es cosa menor que una propuesta federal sea federalista, con la experiencia de un Estado autonómico temeroso del autonomismo. A título de simple anécdota, recuerdo un pequeño error gramatical del programa electoral del PSOE en las últimas elecciones generales de 2011. En la página 123 se afirmaba que nuestro Estado de las autonomías “supone un éxito sin paliativos”; como decir “un triunfo sin remedio”. Me suena a lapsus freudiano, provocado por un sentimiento de culpa vinculado a la gestación, cepillado y recorte del Estatuto catalán. Dicho esto, y dejando de lado las bromas y el psicoanálisis, en situaciones de crisis de legitimidad se agradece que las propuestas se hagan desde la convicción y no desde la resignación.

Destaco que en la propuesta, en lo relativo a la distribución de competencias, se adopte una óptica garantista. Hay que preservarlas, efectivamente, y todas: las de la federación y las de las comunidades autónomas. Para mí, la primera prueba de credibilidad de cualquier propuesta federal se encuentra en la configuración de competencias. Ya sé que la tendencia de la mayoría de los Estados federales es la expansión de las competencias de la federación. Pero si se trata de eso, no necesitamos un Estado federal. En nuestro Estado de las autonomías el legislador estatal no tiene límites claros a los que atenerse en su legislación básica. Además, se invoca sin problemas el título competencial que permite al Estado (art. 149.1.3 CE) establecer las “Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.” ¿Hay planificación general de la actividad económica? ¿La ha habido? Sé que algunos creen que lo que impulsó a los promotores de la reforma del Estatuto catalán fue el ansia de superar el autogobierno pactado en 1979. Tal vez, pero sin duda existía también la voluntad de recuperarlo, tras su reducción por la jurisprudencia constitucional. Basada, precisamente, en una interpretación muy deferente para con el legislador estatal de lo básico, la jurisprudencia constitucional ha querido ver “unidad de mercado” donde pone “planificación general de la actividad económica”.

Bienvenido, pues, el rigor en la delimitación de competencias. Desde las competencias exclusivas, con financiación suficiente para ejercerlas, la cooperación es genuina. E igual recepción favorable a los principios que se exponen acerca del sistema de financiación. En la raíz última de los conflictos actuales se encuentra el descontento con el sistema de financiación. Nunca es fácil resolverlos, y menos en el marco de la crisis actual. En todo caso, resulta reconfortante ver la solidaridad acompañada de la equidad. El sistema de financiación funciona con polinomios, pero se sostiene por los principios. En una cuestión tan delicada, hay que atender a la legitimidad del sistema, y los principios nos lo recuerdan. Con todo, echo de menos alguna referencia a los sistemas de financiación de Navarra y del País Vasco. Si encajan con esos principios de equidad y solidaridad, nada parece que pueda impedir que otras comunidades autónomas dispongan del mismo tipo de financiación. El concierto, como el famoso café, debería estar al alcance de todos. Si, por el contrario, ese peculiar sistema no es solidario ni equitativo, hay que justificar su mantenimiento. En cualquier caso, se trata de un asunto de importancia máxima.

Y para terminar, una mención a algo que además de importante es urgente. El 23 de enero el Parlamento catalán proclamó la soberanía de Cataluña y el derecho de secesión de su pueblo. Es difícil encontrar acomodo a esta pretensión en el actual marco constitucional; en mi opinión, conviene intentarlo exprimiendo al máximo los mecanismos legales vigentes. Nada que no hayan dicho personalidades tan respetables y poco sospechosas de nacionalismo como Francesc de Carreras y Francisco Rubio Llorente. Más fácil resulta el ejercicio de proyectar el problema al futuro de la reforma federal. Y aunque ahí la tradición no nos sirve, porque ninguna doctrina federalista que conozca incluye entre sus principios el derecho de secesión, conviene ponderar la conveniencia de que el federalismo español diga algo a los secesionistas. Algo que no sean anatemas ni amenazas, preferiblemente. Tal vez una oferta de autogobierno creíble y viable, con poca jerarquía y mucha cooperación, que es lo propio del federalismo en la época de la sociedad en red. Y en último término, el federalismo debería poder prever su propio fracaso, con reglas para la secesión claras y estrictas. Legalidad y legitimidad.

Xavier Arbós
Catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona

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