A iniciativa del Secretario General del PSOE-A y Presidente de la Junta de Andalucía, José Antonio Griñán, se creó, en octubre de 2012, un Grupo de Reflexión, compuesto en su mayoría por profesoras y profesores de derecho constitucional de varias universidades andaluzas, que en el marco de la Fundación Alfonso Perales, y con mi coordinación, ha analizado las necesidades de clarificación del modelo de organización territorial que España necesita en nuestros días, desde el reconocimiento del grado de descentralización política alcanzado y la racionalidad federal del Estado autonómico. Este estudio, recogido en el libro editado por la citada Fundación, con el título Por una reforma federal del Estado autonómico, formula el sentido y la orientación general que debiera tener tal clase de reforma constitucional y concreta sus aspectos y elementos más relevantes a la luz de nuestra experiencia histórica y la de los países democráticos federales de nuestro entorno. La propuesta servirá así de fundamento “técnico” para que el PSOE de Andalucía decida y fije su propuesta política en relación con el debate territorial que actualmente se desarrolla en nuestro país.

El estudio parte de reconocer que el Estado autonómico ha sido el más legítimo, democrático y eficaz que hemos tenido en España, y que es materialmente federal, pero se subraya que no ha sido configurado como tal en la Constitución, sino que es el fruto de la experiencia política y de la interpretación constitucional según un desarrollo desigual, muy abierto y de gran complejidad, producido en la órbita de atracción del federalismo con intensidad creciente, que ya parece haber alcanzado su límite tras la STC 31/2010, sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña.

Por esta razón arrastra no solo ese déficit de legitimidad de origen, al no ser fruto específico de la voluntad constituyente, sino que también se resiente en su funcionamiento y presenta notorias carencias e incoherencias en su estructura, que se han manifestado con una particular evidencia e intensidad desde la aparición en escena de la crisis económica.

Junto a ello, la legitimidad de ejercicio del Estado autonómico está siendo intensamente cuestionada y erosionada tanto desde posiciones unitaristas radicales y otras partidarias de una recentralización parcial como desde las nacionalistas en el País Vasco y en Cataluña, que no reconocen ya la integración de sus respectivos territorios en España conforme al binomio Constitución-Estatuto y se afincan en un indefinido confederalismo soberanista y, recientemente, en una apuesta abierta por el independentismo. El desgaste en el funcionamiento del Estado autonómico es así, por todas estas razones, cada vez mayor, marcando una tendencia difícilmente reversible.

En el documento se plantea y argumenta que la desembocadura lógica y “natural” sería el Estado federal como punto de llegada y de encuentro para una reorganización territorial en clave simultánea de continuidad y mejora sustancial, de actualización y de cierre clarificador de nuestro modelo de Estado, mediante la pertinente reforma constitucional. Nos situaríamos de esta manera en un Estado federal no solo como punto de llegada sino también de partida, relegitimado como tal desde la realidad actual de la profunda descentralización política alcanzada y de nuestro pluralismo social y territorial, con un nuevo horizonte en el marco de un correspondiente federalismo pluralista, social y cooperativo. La propuesta pone énfasis en que hoy es más necesario que nunca reconstruir este modelo con la suficiente legitimidad y coherencia entre sus elementos y en el que todos los territorios y la mayoría social de cada uno de ellos puedan sentirse cómodos, respetando el rico pluralismo de España y la igualdad en las condiciones de vida de todos los españoles.

En esta presentación no es obviamente posible dar cuenta de la amplitud, complejidad y alcance de todas las medidas concretas que se proponen. Para precisarlas se ha seguido la metodología consistente en analizar primero en cada ámbito material o institucional las carencias, incoherencias o déficits de funcionamiento que presenta el Estado autonómico, ofreciendo una especie de diagnóstico; en un segundo plano, se aquilatan, con carácter muy general, las técnicas y modelos organizativos del federalismo comparado que son más adecuadas para mejorar en cada uno de esos ámbitos; y, finalmente, se realizan a la luz de los puntos anteriores las propuestas concretas de reforma que serían necesarias, también con carácter general, en cada uno de ellos, con apertura y flexibilidad, dejando amplio espacio para el debate y sin entrar en los que serían detalles más precisos, pero ofreciendo en todo caso un panorama claro para la reforma.

El documento propone, entre otros aspectos:

– Reformar el Senado para convertirlo en una auténtica Cámara de representación territorial, con preferencia por el modelo Bundesrat alemán, donde las nacionalidades y regiones sean las protagonistas para hacer realidad codecisión y gobierno compartido desde la legitimidad territorial y el autogobierno.

– La reforma de algunos elementos de la prefiguración constitucional del poder judicial, para adecuarlo a la estructura descentralizada de la organización territorial del Estado y del servicio público de la Administración de Justicia.

– La institucionalización y refuerzo de la Conferencia de Presidentes, así como de los instrumentos de colaboración y cooperación tanto verticales como horizontales.

– La reforma del sistema de distribución competencial, para clarificarlo y garantizar simultáneamente, por un lado, las competencias de la federación y, por otro, las competencias de los entes territoriales que permitan un autogobierno de calidad.

– Una reforma que configure a los entes locales como comunidad política más cercana al ciudadano, que sirva “de abajo a arriba” a la democracia. Y en paralelo, proponiendo la definitiva clarificación y garantía de su financiación.

– Finalmente, se postula un sistema de financiación constitucionalizado basado, entre otros, en los principios de suficiencia, corresponsabilidad, coordinación, solidaridad, equidad y estabilidad, que sostenga de la manera más justa, equitativa y eficaz que sea posible la realización de los objetivos e intereses generales y los particulares y específicos de cada uno de los territorios autónomos federados y, con ello, los de todas las personas que integran la población de España.

Son estas algunas de las mejoras que permitiría el establecimiento de un sistema federal racionalizado y formalizado en la Constitución. De esta manera, en España podríamos afrontar mucho mejor y con más adecuados niveles de coordinación, cooperación y colaboración la crisis económica y la resolución de los problemas comunes desde nuestra posición de Estado miembro de la Unión Europea y en el marco de un mundo globalizado que nos lanza cada vez más importantes retos.

Se considera y argumenta en el documento, en definitiva, que entre las pulsiones unitaristas, las propuestas recentralizadoras y el soberanismo independentista, el federalismo es la solución razonable y equilibrada. Un camino viable de consenso y de mejora cualitativa para conseguir en España la necesaria estabilidad democrática, fortaleciendo al mismo tiempo la unidad del Estado, la autonomía territorial y la igualdad de la ciudadanía, en especial la igualdad de oportunidades en el marco del Estado social. Una igualdad integradora de la autonomía, que permita garantizar a la ciudadanía de todos los territorios unas mismas posiciones básicas en sus condiciones de vida, en sus derechos y en el cumplimiento de los deberes, pero que al mismo tiempo asegure en plenitud el reconocimiento y respeto a la diversidad, a la identidad y a las singularidades de las nacionalidades y regiones que integran España, territorios en los que todos convivimos.

Gregorio Cámara
Catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Granada