1.  Les dades parlamentàries: una declaració de sobirania i del dret a decidir amb ampli suport a la cambra catalana.

El 23 de gener de 2013 el Ple del Parlament va aprovar la Resolució 5/X que té el títol següent: Declaració de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya. Sens perjudici d’examinar posteriorment amb una mica més detall alguns dels elements principals del contingut d’aquesta resolució, cal destacar-ne, d’entrada, les dues afirmacions fonamentals: en primer lloc,la consideració del poble de Catalunya com a subjecte polític i jurídic sobirà; en segon lloc, el dret dels ciutadans de Catalunya a decidir democràticament el seu futur polític col·lectiu. Es tracta, per tant, d’una declaració de sobirania, però no d’una declaració pròpiament sobiranista. Dit en altres termes, la Resolució 5/X proclama la sobirania del poble català, però no suposa l’exercici d’aquesta sobirania ni tampoc prejutja en cap moment que l’objectiu de la proclamació del dret a decidir sigui la constitució d’un estat propi o la independència de Catalunya. Cal subratllar, a més, que no és la primera vegada que el Parlament de Catalunya adopta una resolució de característiques similars. En efecte, els anys 1989, 1991, 1998, 1999, 2010, 2011 i 2012 la cambra catalana va aprovar resolucions i mocions on s’afirmava el dret de Catalunya a l’autodeterminació i el dret a decidir del poble català mitjançant la realització de referèndums o consultes sobre el seu futur polític col·lectiu.

La Resolució va ser aprovada amb 85 vots favorables (50 CiU, 21 ERC, 13 ICV-EUiA i 1 CUP), 41 en contra (17 PP, 15 PSC i 9 Ciutadans) i 2 abstencions (CUP). Aquestes dades del resultat de la votació mostren per damunt de tot que hi ha al Parlament de Catalunya una àmplia majoria en favor de la Declaració, ja que el nombre de diputats favorables (85) és clarament superior a la majoria absoluta (68) i s’acosta bastant a la majoria de dos terços (90). Si es comparen aquestes dades amb les de la votació de la Resolució de contingut semblant, aprovada el 27 de setembre de 2012, es pot constatar una estabilitat en el grau de suport (85 parlamentaris el 2013 i 84 el 2012) i també una continuïtat, amb l’excepció del PSC, en el posicionament dels principals grups (a favor CiU, ERC i ICV-EUiA, en contra PP i Ciutadans). Sobre el vot negatiu del PSC, cal dir que no és un pronunciament aliè a aquest grup, ja que es pot trobar en alguna de les votacions sobre resolucions similars al llarg dels anys. El que sembla més rellevant del posicionament del PSC és que en pocs mesos hagi passat de l’abstenció del 2012 al vot contrari del 2013 i, sobretot, que aquesta posició oficial del grup hagi provocat una gran controvèrsia interna, fins al punt que 5 dels 20 diputats es neguessin a participar en la votació del Ple del Parlament, ja que no volien votar en contra de la Resolució 5/X.

2.  La naturalesa: un exercici de la funció d’impuls polític del Parlament sense efectes jurídics.

El fet que la Resolució 5/X afirmi de manera rotunda que el poble de Catalunya és un subjecte polític i jurídic sobirà comporta que la Declaració del Parlament de Catalunya entri en contradicció amb l’article 1.2 de la Constitució espanyola (CE) on es reconeix el poble espanyol com a únic subjecte de la sobirania. Aquest contrast entre un dels continguts fonamentals de la resolució i la CE exigeix examinar l’admissibilitat jurídica en el marc constitucional espanyol de debatre i aprovar una Declaració de les característiques ressenyades.

Aquest examen ha de partir necessàriament del fonament normatiu mitjançant el qual es van presentar les propostes de resolució que van donar lloc finalment a la Resolució 5/X. Aquest fonament normatiu és l’article 145.1 del Reglament del Parlament de Catalunya (RPC) en virtut del qual es poden presentar i aprovar propostes de resolució a la cambra catalana per tal d’“impulsar l’acció política i de govern”. És un precepte que regula un dels mecanismes que permeten al Parlament exercir una de les seves funcions específiques: la d’impuls polític, reconeguda expressament per l’Estatut (art. 55.2) de manera diferenciada a les altres funcions parlamentàries, com la legislativa i la de control. La substantivitat d’aquesta funció parlamentària es concreta en l’aprovació fonamentalment de resolucions i mocions sense efectes jurídics que expressen la voluntat política del Parlament sobre un assumpte determinat i, si escau, tracten d’orientar l’acció del Govern respecte al seu objecte. Així ho reconeix el Tribunal Constitucional quan subratlla que els actes parlamentaris en l’exercici de la funció d’impuls o de direcció política són “carentes de efectos jurídicos vinculantes” (entre d’altres, STC 40/2003, FJ 3). Determinada la naturalesa i la incardinació en l’ordenament parlamentari de la Resolució 5/X, es pot passar a considerar l’admissió a tràmit de les propostes que estan en el seu origen i l’eventual impugnabilitat de la mateixa resolució aprovada.

Pel que fa a la primera qüestió, la doctrina més recent del Tribunal Constitucional exclou que les meses de les cambres puguin portar a terme una valoració sobre la conformitat constitucional del contingut material de les iniciatives parlamentàries quan decideixen sobre la seva admissió a tràmit. En aquest sentit, l’Alt Tribunal afirma el següent: “De acuerdo con nuestra doctrina excede, empero, del ámbito de la facultad de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control siquiera liminar de su constitucionalidad” (STC 85/2006, FJ 4). Per tant, segons afegeix el Tribunal Constitucional en la mateixa sentència, les meses s’han de limitar a verificar el compliment dels requisits formals reglamentàriament establerts de les iniciatives parlamentàries i només poden fer un control del contingut material quan l’ordenament jurídic així ho estipuli de manera expressa, als efectes de determinar el procediment parlamentari que s’ajusta a cada iniciativa. D’acord amb aquesta jurisprudència, i atès que ni l’article 145 RPC ni cap altra norma no estableixen límits materials al contingutde les propostes de resolució, la Mesa del Parlament, amb bon criteri, va admetre a tràmit les iniciatives que van donar lloc a la Resolució 5/X i va desestimar les peticions de reconsideració d’aquesta decisió presentades pel grup parlamentari del PP i pel grup parlamentari de Ciutadans (BOPC, 9, 21 de gener de 2013).

Quant a la possibilitat que la Resolució 5/X pugui ser impugnada jurisdiccionalment com a conseqüència de la seva contradicció amb la CE, cal recordar que la Declaració és un acte parlamentari no normatiu i sense efectes jurídics atès que, com s’ha exposat anteriorment, s’aprova en l’exercici de la funció d’impuls polític. La procedència parlamentària de l’acte en desplegament d’una de les funcions estatutàries del Parlament i el fet que la resolució no sigui una llei ni una norma amb rang de llei exclouen, d’entrada, la via contenciosaadministrativa i el recurs d’inconstitucionalitat davant el Tribunal Constitucional com a instruments d’impugnació. També es pot excloure la via del conflicte de competència, ja que no sembla discutible que el Parlament pugui aprovar propostes sobre la configuració política de Catalunya. Quedaria llavors només el procediment de l’article 161.2 CE que permet al Govern de l’Estat impugnar davant el Tribunal Constitucional les disposicions inferiors a la llei i les resolucions adoptades pels òrgans de les comunitats autònomes quan el vici d’inconstitucionalitat no sigui de caràcter competencial. Ara bé, aquest mecanisme d’impugnació tampoc és viable en aquest cas ja que de la jurisprudència constitucional (SSTC 16/1984 FJ 4 i 135/2004 FJ 4) es desprèn que els actes parlamentaris no normatius impugnables mitjançant aquesta via han de ser “de caràcter resolutori” o han de produir “efectes jurídics ad extra concrets i reals”. En definitiva, l’entitat jurídica de l’acte parlamentari seria la condició de la seva impugnabilitat i en aquest supòsit aquesta característica no es dóna, ja que la Resolució 5/X no té, per la seva naturalesa, cap tipus d’efecte jurídic i, en conseqüència, no pot ser objecte de la impugnació regulada per l’article 161.2 CE[1].

3.  El contingut: un acord polític d’inici del procés per exercir democràticament el dret a decidir en el marc de la legalitat.

La Resolució 5/X manté, com s’ha assenyalat anteriorment, una continuïtat amb resolucions de característiques semblants aprovades pel Parlament en legislatures precedents. Tanmateix, es pot observar que el seu contingut té diversos trets específics que la doten d’una indiscutible singularitat i que s’examinen a continuació.

En primer lloc, la Declaració es presenta com el punt de sortida d’un procés per a l’exercici efectiudel dret a decidir. Per tant, la resolució no es limita a reafirmar uns drets o principis generals de concreció temporal incertasinó que l’exercici del dret a decidir es planteja com el final d’un procés que s’inicia precisament amb l’aprovació de la Declaració. Tanmateix, la Resolució 5/X no fixa un calendari ni tan sols estableix de forma expressa que l’exercici del dret a decidir s’ha d’intentar materialitzar dins la legislatura actual del Parlament de Catalunya. En aquest sentit, la resolució és menys precisa que l’aprovada el 27 de setembre de 2012 o que el text de l’acord de governabilitat entre CiU i ERC per a la legislatura (2011-2015), ja que en aquests dos darrers documents s’establia clarament la prioritat d’exercir el dret a decidir dins el present mandat del Parlament.

En segon lloc, la Declaració abandona la tradicional invocació al dret a l’autodeterminació de Catalunya. L’abandó del dret a l’autodeterminació com a fonament de l’aspiració de Catalunya a pronunciar-se sobre el seu futur polític col·lectiu ha de ser valorada positivament en termes jurídics. Convé recordar, respecte a aquesta qüestió, que les Nacions Unides (Resolució 1514-XV de 1960 i Resolució 2625-XXVde 1970) consideren que la màxima potencialitat del’exercici del dret a l’autodeterminació de l’article 1.2 de la Carta de 1945 i de l’article 1.1dels Pactes Internacionals de Drets de 1966, és a dir, la possibilitat de constituir un estat independentex novo o per secessió d’un de prèviament existent, queda reservada només als pobles en situació de sotmetiment colonial, d’ocupació militar estrangera o d’integració en un Estat que no respecta els drets humans i mancat d’un govern representatiu del conjunt dels ciutadans del territori. No sembla que Catalunya, comunitat autònoma dotada d’una àmplia autonomia política dins de l’Estat espanyol, regit per una Constitució democràtica com la de 1978, compleixi les condicions fixades per les Nacions Unidesa a propòsit de l’aplicació del dret a l’autodeterminació dels pobles i, per tant, el fonament del pronunciament de Catalunya sobre el seu futur polític col·lectiu  havia de ser un altre.

En tercer lloc, la Resolució 5/X invoca el dret a decidir del poble de Catalunya com a fonament de l’aspiració a pronunciar-se sobre el seu futur polític col·lectiu. Aquest dret a decidir, com la mateixa Declaració dóna a entendre, derivaria del principi democràtic que presideix tant els textos fonamentals de dret internacional com de dret constitucional intern. Cal reconèixer que el dret a decidir és una figura la construcció jurídica de la qual en molt bona mesura encara està per fer. No es troba recollit de forma expressa en dret internacional i només de manera molt excepcional en el dret constitucional intern.[2] Tanmateix, en els darrers anys es poden esmentar tres exemples rellevantsdel seu efectiu reconeixement explícit o implícit: Quebec-Canadà; Kosovo-Sèrbia; i Escòcia-Regne Unit. Són tres supòsits certament de característiques molt diferents però que per damunt de tot posen en relleu la connexió entre dret a decidir i principi democràtic. En el primer cas no es va qüestionar per part de les autoritats federals canadenques la celebració de dos referèndums sobre l’articulació entre Quebec i Canadà (1980 i 1995) i amb posterioritat el Tribunal Suprem de Canadà, en una decisió de l’any 1998,va afirmar que Quebec no tenia dret a la secessió ni pel dret internacional ni pel dret constitucional intern, però que, si optava per la independència en un referèndum fet amb totes les garanties, aquesta decisió havia de ser respectada en virtut del principi democràtic i havia d’obrir una reforma constitucional al Canadà per fer-la efectiva. En el cas Kosovo-Sèrbia la Cort Internacional de Justícia (Resolució Consultiva de 22 de juliol de 2010) va assenyalar, sense entrar en disquisicions sobre el dret a l’autodeterminació ni sobre el dret de secessió, que la declaració unilateral d’independència feta pel Parlament kosovar l’any 2008 no era contrària al dret internacional, ja que era la manifestació d’una cambra elegida lliurament pels ciutadans i, per tant, l’expressió del principi democràtic. Finalment, en el supòsit Escòcia-Regne Unit, l’acord entre el Govern britànic i el Govern escocès, signat el 15 d’octubre de 2012, implica l’acceptació que Escòcia pot decidir ser independent, si així resulta de la celebració d’un referèndum democràtic on es plantegi aquesta qüestió. En definitiva, el dret a decidir seria, d’acord amb aquests antecedents, el dret que té una comunitat política a expressar democràticament la seva voluntat en relació amb el seu futur polític col·lectiu.

En quart lloc, la Resolució 5/X acompanya la invocació al dret a decidir amb una afirmació de la sobirania del poble de Catalunya. Era estrictament necessària aquesta declaració de sobirania? No ho sembla. En el context d’una resolució parlamentària sense efectes jurídics, l’objectiu essencial de la qual havia de ser proclamar el dret a decidir de Catalunya en virtut del principi democràtic, la declaració de sobirania apareix com una afirmació purament retòrica sense altra virtualitat que la de subratllar quelcom obvicom és que un dels possibles resultats finals de l’exercici del dret a decidir sigui la plena sobirania de Catalunya, és a dir, la independència. Al costat d’això l’inconvenient de la seva inclusió és clar: va ser el factor decisiu que va impedir el consens amb el PSC i que la Resolució 5/X pogués gaudir d’un suport de 105 diputats en lloc de 85. El PSC va entendre que, en fer una declaració de sobirania, la Resolució 5/X ja apostava directament per la independència de Catalunya. Com s’ha assenyalat anteriorment, del tenor literal de la resolució no es pot desprendre en absolut aquesta interpretació però, tanmateix, pel bé del consens hauria estat millor no incloure aquesta menció a la sobirania que no era intrínsecament imprescindible.

En cinquè lloc, la Resolució 5/X planteja un exercici del dret a decidir en un marc democràtic i de respecte a la legalitat, sense especificar, però, els instruments concrets per a fer-ho. En aquest sentit, la resolució desmenteix determinats sobreentesos sobre l’exercici del dret a decidir a Catalunya que havien estat generats pel discurs polític i mediàtic. Així, la resolució no prejutja quin ha de ser el resultat final de l’exercici del dret a decidir, sinó que aquest serà el que “determini l’expressió de la voluntat popular” en un marc amb garantia de “la pluralitat i el respecte de totes les opcions”. En la mateixa línia la resolució esvaeix qualsevol ambigüitat pel que fa al principi que ha de presidir l’exercici del dret a decidir: el de “legalitat” mitjançant la utilització de “tots els marcs legals existents”. Finalment, la Declaració, contràriament a la Resolució de setembre de 2012 i a l’acord de governabilitat CiU-ERC, no estableix de forma expressa que l’exercici del dret s’hagi de fer mitjançant un referèndum o una consulta i, per tant, sembla deixar la porta oberta a altres instruments com, per exemple, unes eleccions plebiscitàries.

4. Els instruments: referèndum, consulta no referendària, eleccions plebiscitàries.

Com s’acaba d’indicar, la Resolució 5/X no fa cap al·lusió als mecanismes concrets mitjançant els quals Catalunya pugui exercir el dret a decidir. Tanmateix, a partir de la invocació del principi de legalitat continguda en la mateixa resolució, sembla oportú fer una referència a aquests instruments.

L’instrument més adequat és sens dubte el referèndum.En el cas espanyol, com ha especificat la STC 103/2008 (FJ 2 i 3), per referèndum, s’ha d’entendre la consulta al conjunt del cos electoral de tot el territori espanyol, o d’una part d’aquest, duta a terme amb les garanties del procediment electoral establert per la legislació orgànica estatal.La CEno inclou d’una manera expressa la previsió d’un referèndum per exercir de manera jurídicament efectiva el dret a decidir d’un territori de l’Estat en coherència amb el que disposen els articles 1 i 2 del text constitucional que, respectivament, prediquen la sobirania nacional única del poble espanyol i la indissoluble unitat de la nació espanyola. Per la seva banda, la Sentència del Tribunal Constitucional 103/2008 (FJ 4) sembla excloure la possibilitat de qualsevol consulta relativa a la identitat i la unitat del titular de la sobirania que no sigui directament la del referèndum de reforma constitucional amb la intervenció del conjunt dels ciutadans espanyols.

Dit això, també és veritat que, amb fonament en el principi democràtic de l’article 1 de la CE i davant l’absència de límits a la reforma constitucional, es poden trobar en la mateixa Constitució i en l’ordenament vigent vies que permetin celebrar un referèndum perquè els ciutadans catalans puguin pronunciar-se amb caràcter consultiu sobre l´inici del procediment de reforma constitucional que condueixi a una nova configuració del futur polític del país, inclosa, si s’escau, la independència. Aquesta vinculació expressa entre el referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya i la reforma de la Constitució és la que ha de permetre desactivar els eventuals obstacles a una consulta, inicialment en el marc territorial català, derivats de la STC 103/2008. Cal recordar, amb referència a això, que aquesta decisió de l’Alt Tribunal es va dictar a propòsit del projectat referèndum de l’anomenat Pla Ibarretxe, que precisament no vinculava de manera expressa la decisió sobre el futur del País Basc a la reforma constitucional. També és oportú recordar aquí el paral·lelisme entre aquest eventual escenari Catalunya-Espanya i el que és objecte de la decisió adoptada l’any 1998 pel Tribunal Suprem del Canadà a propòsit de la situació de Quebec ja referenciada anteriorment.

Quines són les vies que dins el marc constitucional i de la legalitat vigent poden fer jurídicament viable conèixer la voluntat del poble de Catalunya sobre el seu futur polític col·lectiu? Fonamentalment són dues: el referèndum establert per l’article 92 de la Constitució desenvolupat per la LOMR 2/1980; i el referèndum establert per la llei catalana 4/2010, de consultes populars per via de referèndum.[3] Les dues són de naturalesa purament consultiva, és a dir, del seu resultat no es poden derivar conseqüències jurídiques directament efectives, encara que en bona lògica democràtica el veredicte de la consulta difícilment podria no ser vinculant en termes polítics. En el primer cas la convocatòria correspon a l’Estat central, en el segon, al Govern de Catalunya, amb l’autorització prèvia de l’Estat segons exigència de l’article 149.132 CE.

La utilització de qualsevol d’aquestes dues vies requeriria segurament introduir algunes modificacions normatives en la legislació reguladora per tal de recollir de forma expressa l’específica modalitat de referèndum i les seves característiques principals.Més enllà d’aquestes qüestions de detall és important destacar quela viabilitat constitucional de fer a Catalunya un referèndum consultiu sobre la seva futura configuració jurídica ha estat admesa per diversos constitucionalistes de dins i fora de l’àmbit català (Carreras, Rubio Llorente, Ruiz Robledo, Ferreres).[4]

S’ha especulat amb una tercera via. Aquesta seria la celebració d’una consulta popular en la totalitat de l’àmbit territorial català, també de caràcter jurídicament no vinculant i regulada per una llei del Parlament de Catalunya, però que no reuniria els trets propis del referèndum, és a dir, els requisits (cens electoral i garanties del procediment electoral) establerts per la legislació orgànica estatal i que no exigiria l’autorització de l’Estat per a convocar-la. El Parlament va tramitar, sense arribar a aprovar-lo, un projecte de llei de consultes no referendàries durant la passada legislatura que establia una previsió específica de votants i de garanties i no incloïa l’autorització estatal de la convocatòria. Sembla que una iniciativa legislativa d’aquestes característiques pot ser aprovada pel Parlament en la present legislatura. No és aquest el lloc per a examinar l’encaix constitucional d’aquest tipus de consultes no referendàries que ha estat objecte de visions molt contraposades per part de diversos autors en una sèrie de compareixences tingudes al Parlament de Catalunya.[5] Cal assenyalar que en tot cas el seu valor com a expressió de la voluntat democràtica dels ciutadans seria menor que el dels referèndums. Per aquest motiu només s’hauria d’acudir a la via de les consultes no referendàries, si no és possible la celebració d’un referèndum davant la negativa de l’Estat central a convocar-lo o autoritzar-lo. És clar que si s’arriba a aquesta situació és fàcilment imaginable que el Govern espanyol impugnaria la llei catalana de consultes no referendàries davant el Tribunal Constitucional i aquest en dictaria la consegüent suspensió de la vigència. Amb això la Generalitat quedaria privada d’actuar en aquesta matèria en el marc de la legalitat definida per l’ordenament jurídic espanyol.

Arribats a aquest escenari no desitjable, no sembla que el dret internacional, a la vista del que s’ha exposat més amunt, ofereixi a la Generalitat una expressa regulació jurídica a la qual acollir-se per tal que Catalunya pugui exercir el dret a decidir. Llavors tal vegada l’única sortida en el marc de la legalitat seria la dissolució del Parlament de Catalunya i la convocatòria d’unes eleccions plebiscitàries amb un arrenglerament dels partits en favor o en contra de la independència. Si després de tot el procés descrit el veredicte de les urnes fos clarament favorable als partits independentistes, el Parlament tindria legitimitat democràtica per aprovar una declaració d’independència i intentar buscar el reconeixement internacional en la línia del que va establir la Cort Internacional de Justícia en la seva Resolució de 22 de juliol de 2010 anteriorment referenciada. Cal esperar que no s’hagi d’arribar a aquesta situació i que l’Estat i la Generalitat negociïn els termes de l’exercici del dret a decidir de Catalunya en el marc viable ofert per l’ordenament jurídic intern.

Joan Vintró Castells
Catedràtic de dret constitucional de la Universitat de Barcelona

---

[1] La manca d’efectes jurídics de la Resolució 5/X és també un argument suplementari per excloure  la via del conflicte de competència, ja que el seu objecte, malgrat la diversitat de formes que pot adoptar, requereix entitat jurídica com es desprèn de la jurisprudència constitucional (entre d’altres, STC 143/1985, FJ 3 i 4).

[2]Com a exemples es poden citar l’article 39de la Constitució d’Etiòpia de 1995 i l’article 60 de la Constitució de la Unió de Sèrbia i Montenegro de 2003 que va fer possible la independència de Montenegro mitjançant referèndum el 2006.

[3]Aquesta llei s’ha d’entendre vigent en virtut de la Interlocutòria 87/2011 del Tribunal Constitucional que va aixecar-ne la suspensió derivada de la presentació d‘un recurs d’inconstitucionalitat contra ella.

[4]Respectivament: La Vanguardia, 20-9-2012; El País, 8-10-21012; El País, 30-10-2012; http://www.iconnectblog.com/2012/11.Carreras sembla revisar la seva posició a La Vanguardia, 16-1-2013.

[5]Vegeu Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, Comissió d’Afers Institucionals, 30 de maig i 20 de juny de 2012.