Cinco propuestas para la reforma federal del Estado – Josu de Miguel Bárcena

Toda Constitución es ante todo una norma de integración. La maduración de las sociedades, el paso del tiempo y las transformaciones del espacio, producen conflictos que dan sentido al pluralismo político y a las reglas que sirven para encauzarlo. La Constitución española de 1978 trató de integrar el nacionalismo vasco, catalán y español mediante una distribución territorial del poder en un esfuerzo federal indudable que sin duda ha muerto de su propio éxito. Y su éxito ha sido pensar que la profundización autonómica era siempre, en todos los casos y en cualquier circunstancia, buena para la democracia y la eficacia. Sin embargo, la razón dialéctica que encierra cualquier norma fundamental quiebra indefectiblemente cuando la expresión de los nacionalismos que ha tratado de articular y satisfacer  se hace excesivamente intensa como consecuencia de la escasa fijación de los términos en los que se ha de ejercer el poder.

En la última década, el carácter abierto de la Constitución española en el tema territorial ha permitido expresiones agudísimas, en términos políticos y jurídicos, de los nacionalismos periféricos. Comenzó la década con dos propuestas vascas que en lo institucional y el lo político suponían una reinterpretación evidente del proceso autonómico y del Estado construidos durante veinte años. El descrédito de las mismas era radical porque incorporaban el proyecto ideológico e incluso los votos de un grupo terrorista. Y terminó la década con una sentencia del Tribunal Constitucional, que cerraba un desgraciado proceso de reforma autonómica generalizado, pero encabezado por Cataluña, que se sustentaba en una concepción identitaria que legitimaba la mutación de la Constitución para satisfacer los intereses de comunidades históricas que buscaban una posición más ventajosa en el federalismo líquido y competitivo que impone la integración europea y la globalización. La centralización competencial que en materia de gobierno económico y fiscal manifiesta la Unión y desarrolla el Estado, como consecuencia de la crisis, ha sido el último ingrediente para empujar aún más un creciente movimiento independentista que en el caso catalán culmina en expresiones democráticas de claro perfil plebiscitario.

La propuesta que hemos presentado recientemente Javier Tajadura, profesor titular de derecho constitucional de la Universidad del País Vasco, Elviro Aranda, profesor titular de derecho constitucional de la Universidad Carlos III, José María Román, director de la Fundación y quien esto escribe, para la propia Fundación Ciudadanía y Valores, pretende enriquecer el debate del federalismo, como opción posible y deseable para reconducir las tensiones territoriales en España. Dicha propuesta no pretende engañar a nadie: descarta como imposibles la opción confederal, que está implícita en los posicionamientos políticos más variados y rechaza como incompatible con el Estado constitucional el derecho de autodeterminación. La razón para ello es que los agravios que Cataluña, u otra nacionalidad suelen esgrimir legítimamente, no pueden a la inversa transformarse en privilegios y derechos que desde una perspectiva primordialista afecten de manera sustantiva al equilibrio del sistema político y a la existencia de un estado de derecho que avala una cierta homogeneidad presente en todo proceso federal. Al margen de cuestiones geoestratégicas, el derecho a la diferencia, que es lo que implica el uso de la autodeterminación nacional en el seno de una Europa pacífica, tiene su límite en la igualdad democrática, motivo por el cual no existe ningún estado constitucional que lo reconozca.

Pero el rechazo al derecho a decidir no implica la necesidad de realizar esfuerzos intelectuales y políticos para tratar de integrar las demandas de Cataluña en un nuevo esquema constitucional que apueste por el federalismo, es decir, por el equilibrio entre la diversidad y un estado fuerte, aunque no necesariamente más centralizado. Para ello, se propone una reforma constitucional que obviamente implicaría el uso del art. 168 CE y que tiene como ejes cinco ámbitos diferenciados que paso a explicar muy brevemente.

La primera de las propuestas pretende incentivar el debate sobre la necesidad de reconsiderar el número de comunidades autónomas, con el objetivo de simplificar el sistema institucional y limitar la competencia socioeconómica que seguramente algo tendrá que ver con la crisis política y económica que estamos sufriendo. Pese a los intereses creados, parece evidente que el carácter artificial de algunas regiones, sobre todo las uniprovinciales, haría relativamente fácil la reordenación del mapa autonómico. La segunda de las propuestas tiene que ver con el reparto competencial. El informe presentado pretende en esencia acabar con el incoherente principio dispositivo y llevar a la Constitución federal las competencias que ostentarán tanto la federación como las entidades federativas. Se parte de la idea de que en el marco del proceso de integración europea, conviene avanzar sobre una forma más dual de reparto de poder, identificando más claramente qué competencias dispondría cada nivel y eliminando el espacio que actualmente está compuesto por las bases y el desarrollo, fuente inagotable de conflictos jurisdiccionales y políticos. A cambio, se propone identificar una serie de materias como concurrenciales, para lo cual habría que incluir un principio de subsidiariedad o imprescindibilidad que avale la actuación de la federación cuando sea necesario, previa coordinación de los órganos intergubernamentales.

La tercera propuesta aborda la cuestión de la financiación. Para acabar con las políticas de agravios sería necesario constitucionalizar el sistema de financiación, estableciendo un sistema particular de competencias normativas y de rendimiento y apostando por una agencia tributaria independiente para evitar grandes bolsas de fraude. El texto no respalda la idea de pacto fiscal, pero sí propone el reconocimiento del principio de ordinalidad, lo que implicaría una mejor adecuación objetiva de los elementos que sirven para medir las necesidades de gasto de las entidades que más contribuyen y una mayor implicación de la corresponsabilidad fiscal, para lo cual habría que limitar, como hace el actual Estatuto de Cataluña, la nivelación de ciertos servicios fundamentales a través de subvenciones finalistas a todas las entidades federativas. Por último, el texto señala que para que el nuevo sistema tenga éxito es necesario que se establezca un periodo de tiempo transitorio para ir cohonestando el sistema de financiación común y el sistema foral, modelo dual que sin duda está en el origen de las quejas y reivindicaciones financieras de las instituciones catalanas.

La cuarta propuesta señala la necesidad de constitucionalizar un sistema de cooperación e integración política entre las entidades federativas y el Estado. Siendo conscientes de que las fuerzas nacionalistas no están ni estarán por la reforma de un Senado en clave federal, por el carácter nivelador que implica, parecería más conveniente profundizar en los sistemas de cooperación intergubernamental que ya se tienen, haciéndolos más garantistas y participativos, sin que de inicio tenga que descartarse una reorganización del Senado siempre mirando al modelo ejecutivo alemán. Para lograr que el sistema sea efectivo, la Constitución debería recoger el principio de lealtad federal especificando quienes son los obligados, el contenido de la obligación y las consecuencias derivadas de su incumplimiento. Por último, la quinta propuesta incide en la necesidad de proyectar el sistema de cooperación institucional en el proceso político de la Unión Europea, que a nuestro modo de ver, dadas las actuales circunstancias, debería en todo caso tomarse como la referencia jurídica y política que podría guiar el sentido de la reforma federal del Estado que proponemos y sus expresiones.

Propuesta en todo caso que quiere evitar cualquier pretensión de adanismo o iluminismo constitucional: el proceso de reforma ha de recoger los frutos del actual sistema autonómico y sobre todo contribuir a implantar (o consolidar) una cultura federal basada en la necesidad de dialogar y cooperar sinceramente para resolver los problemas, incluso los más graves. Las cinco propuestas aquí presentadas solamente van en el camino de fomentar una discusión pública que cada vez tiene más presencia en los medios de comunicación, las fuerzas políticas y la producción doctrinal, como es el caso de la presente Revista y su recientemente abierto debate “Por una reforma federal del Estado autonómico”.

Josu de Miguel Bárcena
Profesor de derecho constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

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