Els passats dies 8 i 9 de febrer, va tenir lloc, a la Universitat d’Alacant, el VIII Congrés de l’Associació Espanyola de Professors de Dret Administratiu, coordinat en aquesta edició pel prof. Juan José Díez. Novament, s’hi van reunir destacats especialistes de la nostra disciplina per reflexionar sobre diversos temes d’actualitat que en aquesta ocasió s’han referit a la funció inspectora en l’àmbit financer (prof. A. Jiménez-Blanco) i urbanístic (prof. J. Tejedor Bielsa), a la planta del Govern local (profs. E. Carbonell i M. Almeida) i al dret administratiu i l’eficàcia econòmica (prof. J-B. Auby).

Aquestes anàlisis van anar acompanyades de les múltiples comunicacions que es van presentar i de la defensa que en van fer els seus autors. Com a novetat, es va celebrar la I Edició del Premi Internacional d’Investigació Jurídica Lorenzo Martín-Martín-Retortillo que va recaure en els professors Juli Ponce Solé (Universitat de Barcelona) i Pablo Meix Cereceda (Universitat de Castella-la Manxa).

S’inclouen a continuació les conclusions del Congrés en relació amb la reforma de la planta local, tal com les vaig formular en la sessió de cloenda, i a les que l’Associació va acordar donar la màxima difusió per la seva incidència en l’actual debat institucional.

CONCLUSIONS

No és fàcil extreure conclusions d’un debat sobre un problema com el de la planta local, que està plantejat a Espanya des de fa 200 anys, des del mateix inici del règim constitucional; un problema que ja donava maldecaps a Adolfo Posada i a Antonio Maura, fa més d’un segle, i que portava a Fernando Albi, 50 anys després, a denunciar la crisi del municipalisme; un problema que encara ahir mateix, en la interessantíssima sessió monogràfica d’aquest Congrés, suscitava un amplíssim debat, de gran nivell, amb una extraordinària riquesa i diversitat de posicions.

Dues característiques principals, doncs, marquen, com a punt de partida, el sentit del debat sobre la planta local a Espanya.

En primer lloc, la llarga trajectòria del problema evidencia que es tracta d’una qüestió que no pot ser abordada amb èxit des de la immediatesa de les pressions o exigències conjunturals. Certament, hi ha ocasions, com l’actual, més propícies que d’altres, que afavoreixen la concentració d’esforços per situar entre les prioritats de l’agenda política la reforma i actualització de l’estructura territorial local. Però les solucions que es proposin i s’utilitzin no han d’obeir només a aquesta conjuntura, encara que s’hagi de tenir en compte.  Cal prendre en consideració tots els valors que estan en joc i ponderar serenament els costos i beneficis que es reporten per a cada un d’ells. Valors en joc que, tot i simplificar-los, es resumeixen en dos: democràcia i eficàcia.

La segona característica del debat sobre la planta local és la gran diversitat d’opinions que s’han manifestat: les ponències de Carbonell i Almeida, les comunicacions presentades, les vives intervencions, totes elles ben fonamentades i de gran qualitat. Hi ha hagut riquesa, diversitat i encara contraposició neta en segons quins aspectes. No és, doncs, una qüestió pacífica. Precisament per això les propostes de reforma que es puguin plantejar en l’àmbit polític i legislatiu necessiten una autèntica maduració, d’un veritable procés d’aproximacions successives i de la recerca d’amplis acords que assegurin tant l’encert en els punts essencials de la reforma, com ofereixin la garantia mínima de la seva execució lleial per part de la gran pluralitat d’actors que hi hagin d’intervenir. Aquesta reforma no es pot fer des de baix, però només és possible fer-la amb els de baix.

A partir d’aquestes premisses, el nostre debat sobre la planta local ha posat de manifest entre altres qüestions, les següents:

1)   Hi ha una coincidència bàsica entre els administrativistes espanyols en atribuir una extraordinària importància a la necessitat d’establir una adequada estructuració del sistema local espanyol. S’ha d’entendre que el sistema local és peça bàsica de l’entramat institucional que assegura la satisfacció dels interessos generals i que contribueix decididament a l’articulació d’una societat lliure i democràtica. Per això, l’estructura i organització del sistema local ha de ser l’adequada per satisfer aquestes funcions essencials.

2)   Hi ha també una àmplia coincidència a considerar que la realitat del mapa municipal espanyol ofereix grans diferències estructurals en els distints territoris, tant en els aspectes del nombre i la mesura dels municipis, com en la de les seves característiques econòmiques, geogràfiques, demogràfiques, de concentració o disseminació, etc. Només la ciutat de Saragossa concentra més del 70% de la població d’Aragó. Tota la província de Guipúscoa cap dins del terme municipal de Lorca. De manera que qualsevol proposta de reforma estructural ha de tenir en compte l’enorme diversitat existent en els diferents territoris, i això incideix, almenys, en dos elements fonamentals: el què i el qui.  Quant al contingut de les mesures, no està acreditat que les regles uniformes i generals fixades amb criteris poblacionals, pressupostaris o geogràfics, siguin les més adequades en tot cas. I quant al qui, tampoc no està acreditat que el legislador estatal sigui l’únic capaç d’encertar en el tractament d’aquesta diversitat de situacions, encara que tampoc no hi ha hagut ocasió de comprovar la capacitat dels legisladors autonòmics ja que, fins i tot sent-ne competents, fins a la data no han aconseguit fer efectives operacions veritables de reforma local.

3)   No hi ha acord en el fet que la causa principal dels actuals problemes d’estabilitat pressupostària, de sostenibilitat financera i de dèficit públic en l’àmbit local sigui l’inframunicipalisme i, en general, la planta local. És més, hi ha dubtes seriosos a l’hora de quantificar el deute local i la seva incidència proporcional en el conjunt estatal i, fins i tot, és menys clar que aquest deute sigui imputable precisament als municipis petits.  Sí que hi ha acord, en canvi,en el fet que hi han incidit les conseqüències d’una hisenda local excessivament basada en ingressos patrimonials i fiscals vinculats a l’activitat urbanística.

4)   No s’ha arribat al convenciment, no hi ha acord, en el fet que les operacions de fusions generalitzades de municipis, com les efectuades en altres contextos europeus, siguin una solució adequada per a Espanya. D’una banda, perquè les condicions demogràfiques i territorials de partida són ben diferents i, de l’altra, quant als efectes produïts en aquests països,perquè no s’han comprovat encara els beneficis obtinguts quant a eficiència, i en canvi, sí que s’han constatat ja algunes conseqüències negatives quant a pèrdua de representativitat democràtica i d’articulació social.

5)   Hi ha una major coincidència en el fet que la reordenació de les funcions i competències municipals pot tenir una incidència positiva en la prestació eficient dels serveis públics i en certs aspectes de l’estalvi en la despesa pública. Els instruments possibles són molt variats, des de les diverses tècniques de cooperació intermunicipal, passant pels encàrrecs de gestió, unificació de compres,  etc. fins a la translació de competències als ens de nivell supramunicipal. Tot procés de reforma hauria d’establir adequadament totes aquestes possibilitats,i no una d’elles únicament, ja que és possible millorar, simplificar i fer més eficients les tècniques de cooperació, abans de buidar de competències determinats municipis.

6)   No estem convençuts que en el moment actual totes les diputacions provincials -allà on n’hi ha- estiguin degudament preparades, per organització, per procediments, per la tipologia de mitjans personals i materials, etc., per a la correcta prestació directa de serveis públics d’àmbit municipal. D’altra banda, un procés de “provincialització” de serveis municipals planteja serioses conseqüències en el règim jurídic del personal, béns i recursos municipals que requereixen una seriosa anàlisi en profunditat. Així mateix, tot el procés d’establiment d’estàndards d’eficiència i d’avaluació del seu compliment planteja uns costos enormes, dels quals no es coneix la seva avaluació i la seva ponderació respecte dels beneficis que haurien de reportar. També s’hauria d’exigir una acreditació del fet que la solució externalitzadora o privatitzadora a la qual es pot arribar–o es vol arribar- sigui la més eficient en cada cas concret. S’alerta sobre la necessitat de situar en aquest debat, perquè n’és absent, la problemàtica específica de les grans conurbacions i les seves possibles articulacions en àrees o ciutats metropolitanes.

7)   Igualment, es plantegen seriosos dubtes sobre l’adequació de l’actual sistema de representació política,de segon grau, en les diputacions provincials, que a més no és electiu, sinó per designació, en relació amb l’assumpció de la prestació de serveis dirigits directament a la ciutadania i, fins i tot, de competències que impliquin funcions d’autoritat. En tots els països del nostre entorn els ens locals de segon nivell són d’elecció directa, i allà on s’ha pretès reformar per directa exigència del BCE, com a Itàlia, l’operació s’ha paralitzat per ara. Una vegada més,els valors d’eficàcia i de democràcia requereixen una exquisida ponderació.

8)   Al costat d’aquests valors, es coincideix a apreciar que fa falta una millora dels instruments que garanteixin els valors de la legalitat i de la transparència. El sistema de controls previs de legalitat i de la gestió econòmica en les seves diverses facetes ha posat de manifest, en els últims anys, importants llacunes i angles cecs que requereixen una profunda reforma. Han de millorar, en tot cas, les garanties de qualitat tècnica i d’independència en l’exercici d’aquestes funcions de control, que en tot cas són compatibles amb l’autonomia local. No es descarta que una opció a estudiar sigui situar aquests controls “interns”, paradoxalment, fora de l’organització municipal. Així mateix, s’ha de millorar notablement el funcionament del Tribunal de Comptes. D’altra banda, la transparència exigible al funcionament de les administracions locals serà especialment necessària en les entitats de segon nivell, que ara com ara presenten major opacitat i llunyania respecte de la ciutadania.

9)   En definitiva, es constata que l’actual debat sobre la planta municipal és només una part de la necessària reordenació general del sistema local i del sistema públic en el seu conjunt.

Preocupa, i molt, que dins d’aquest context, s’estengui el descrèdit de la cosa pública, per pretesament ineficient i per presumptivament corrupta. L’anomenada reducció del “cost de la política” no pot ser l’excusa per al desmantellament dels serveis públics, la limitació de l’autonomia local i la reducció del pluralisme polític. A més,el debat tampoc no ha posat de manifest que mesures com la reducció del nombre de regidors o la limitació dels sous als alcaldes tinguin relació directa amb les veritables necessitats de la reforma local. La necessària racionalització del sistema públic, l’aprimament de l’Estat, ha deportar,tal com proclamava Sebastián Martín-Martín-Retortillo, a un Estat -i a uns municipis- més robustos, més forts i amb més múscul i més nervi.

10) En fi, el nostre debat ha evidenciat que els professors de dret administratiu espanyols estem realment compromesos amb la millora de les nostres administracions públiques en el seu encaix amb els principis i valors constitucionals i sempre al servei objectiu de l’interès general.

Tomàs Font i Llovet
Catedràtic de dret administratiu de la Universitat de Barcelona