El proppassat divendres 1 de febrer vaig defensar, a la Universitat de Barcelona, al Departament de Dret Constitucional i Ciència Política, la tesi doctoral titulada: Interdependencias institucionales y gobierno multinivel: el caso de los municipios y la política educativa. Es tractava d’una tesi en règim de cotutela entre la UB i la Université de Toulouse 1 Capitole (França).

La meva tesi és la primera que s’ha llegit al Grup de Recerca en Estudis Locals (GREL), grup que s’adscriu a l’àrea de ciència política de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona. El GREL està format per investigadors que desenvolupen les seves tasques professionals des de les universitats i des de diverses institucions públiques. El GREL ha estat reconegut com a Grup de Recerca Emergent amb finançament de la Generalitat de Catalunya, l’any 2009 (SGR 357), en l’àmbit de les ciències socials, específicament en el de la ciència política (www.ub.edu/grel) i acull actualment 11 investigadors de diferents universitats i centres de recerca, dirigits per Jordi Capo i coordinats per Jaume Magre. L’àmbit de recerca del GREL és l’estudi dels governs locals catalans, però la recerca que s’hi duu a terme té també una clara perspectiva comparada respecte del món local espanyol, europeu i internacional. El GREL articula la seva activitat en línies de treball concentrades en àrees d’estudi emergents, a partir d’una perspectiva interdisciplinària i amb una decidida voluntat d’aprofundir en la prospectiva social i institucional. En aquest sentit, la meva tesi analitza el canvi institucional que han patit els governs locals en matèria educativa, prenent com a exemple principal el cas català i contrastant-ne els resultats amb el cas francès i, en menor mesura, amb el cas nord-americà. És a dir, el treball busca explicar com s’ha produït el fet que els municipis, que tenen molt poques competències en matèria educativa, cada vegada prestin més serveis de caire educatiu: llars d’infants, oficines municipals d’escolarització, plans educatius d’entorn o escoles de música, per exemple.

El treball parteix de la premissa que els governs locals han mostrat una capacitat creixent de participar en la prestació de polítiques educatives, han evolucionat i s’han adaptat pera poder fer-ho. En aquest sentit, la tesi reprèn el vell debat entre l’autonomia política dels governs locals i el paper dels governs centrals. De fet, tots els dissenys de distribució territorial del poder han de donar resposta a aquesta qüestió tan complexa d‘encaix politicoinstitucional entre nivells de govern. En un entorn marcadament multinivell, on conviuen multitud de nivells de govern i nivells politicoadministratius, el treball mostra que el procés d’institucionalització de les capacitats educatives dels municipis s’ha realitzat a partir de la signatura de convenis de col·laboració.

Així, la pregunta d’investigació s’interroga sobre la forma del canvi institucional ocorregut en els governs locals en matèria educativa; assumeixo que el canvi institucional produït en els governs locals i la seva evolució educativa es poden explicar en funció del grau d’intensitat relacional amb el centre polític. És a dir, m’esforço a mostrar com el nombre i tipus de convenis signats és un dels principals determinants de l’evolució dels governs locals en matèria educativa durant els 12 anys de l’estudi (1999-2010).Com a marc de referència, cal tenir present que, de la descentralització educativa produïda, és destacable la pràctica absència dels governs locals com a administració educativa. Tot el procés de democratització i de desenvolupament de l’educació pública s’ha fet pràcticament d’esquena als municipis. Així, la posició institucional dels governs locals en educació es manifesta com un procés “aliè” als dissenys institucionals efectivament implementats. En aquest sentit, sembla lògic estudiar el procés de municipalització de l’educació a França i a Catalunya com una tendència que, de produir-se, es manifesta diametralment oposada a la lògica del sistema institucional vigent.

Per estudiar empíricament els convenis de col·laboració he creat dues bases de dades úniques, obtingudes del buidatge,un a un,de 6.323 convenis catalans -que generen una base de dades final de més de dos milions i mig de registres-, i del buidatge de  200 Contrats Éducatifs Locaux francesos, que permeten estudiar les relacions intergovernamentals que es generen entre els governs locals i els seus respectius centres polítics. D’aquest treball de sistematització de la informació documental es genera tot el corpus empíric que sustenta l’argumentació de la tesi. A partir d’aquest treball he creat dues bases de dades més que representen els 947 municipis catalans, afegint-hi variables educatives, institucionals, econòmiques i polítiques. A banda d’això, he realitzat també un procés de codificació per ordenar i classificar els objectes dels convenis en funció del seu contingut de política pública (el tipus de servei que s’implementa).

Efectivament, el treball mostra que, en un marc institucional tan complex com l’educatiu, els convenis reflecteixen les jerarquies i rigideses pròpies del sistema. Així, els governs locals no aconsegueixen evolucionar institucionalment de forma autònoma, sinó condicionats per la seva relació amb el centre polític. A banda d’això, l’espai intergovernamental generat permet al centre polític mantenir la configuració dels serveis que s’implementen a nivell local: s’encarrega del disseny general de la política i dels criteris de distribució dels recursos. Teòricament,els acords de col·laboració en les relacions intergovernamentals suggereixen l’existència d’un tractament conjunt dels problemes públics. Tanmateix, l’anàlisi dels convenis continua confirmant les relacions asimètriques entre poders, tant per la uniformitat dels continguts com per la jerarquia que expressa la capacitat de finançament del Departament d’Ensenyament.

El treball presenta una anàlisi empírica que permet aplicar tècniques d’anàlisi quantitativa en la construcció d’un índex de capacitat institucional que posa a prova les principals hipòtesis de treball. La creació de l’índex de capacitat institucional municipal és ensems tant un instrument de mesura del canvi institucional, com un indicador de la capacitat educativa dels municipis. Es construeix a partir de dades públiques que es poden reproduir i permet generar diversos models de capacitat educativa, a partir de la utilització de tècniques d’anàlisi de regressió multivariables.

Així, les tres grans conclusions del treball són que: (1) els municipis actuen en un espai institucional que funciona segons la lògica de la capacitat-servitud; és a dir que si volen prestar polítiques educatives, ho han de fer segons les condicions marcades pel centre polític; (2) que el canvi institucional dels governs locals en matèria educativa es dirigeix des del centre polític, descartant-ne l’autonomia municipal; i (3) que aquest canvi es produeix fonamentalment mitjançant l’establiment de convenis de col·laboració. En definitiva, per comprendre el procés d’institucionalització dels governs locals en matèria educativa no només és necessària una visió basada en els paradigmes de la governança, sinó que també és fonamental entendre el procés com a fruit d’unes, encara, poderoses relacions de poder verticals.

Lluís Medir
Becari de l’àrea de ciència política i l’administració, departament de dret constitucional i ciència política de la Universitat de Barcelona