La nueva ley italiana sobre participación en los procesos decisionales europeos – Matteo Nicolini

El 19 de enero de 2013, tras de haber sido publicada en la Gazzetta Ufficiale, entró en vigor la nueva Ley 234/2012, de 24 de diciembre, por la que se dictan “Disposiciones generales sobre la participación de Italia a la formación y actuación del Derecho y políticas europeas”.

Como es sabido, la Ley 234/2012 no ha sido el primer acto legislativo ordinario regulador de los mecanismos a través de los cuales se concreta la participación del Estado central y de las regiones en los procesos de elaboración y adecuación al derecho europeo. Ya a finales de los años ochenta, el legislador nacional había aprobado la Ley 86/1989, de 9 de marzo, sobre participación al proceso normativo comunitario europeo. La ley “La Pérgola” –cuyo nombre se debe al del reputado constitucionalista italiano y (entonces) ministro que presentó el proyecto de ley al Parlamento–, por un lado, intentaba obviar el crónico (y dramático) retraso con el que se encontraba el ordenamiento italiano en cuanto a su adecuación a la normativa derivada europea (“fase descendente”); por otro lado, establecía mecanismos de cooperación para que se consiguiera una posición compartida entre Estado y regiones en asuntos europeos (“fase ascendente”).

A fin de lograr la periódica y sistemática actuación del derecho europeo, la Ley 86/1989 introdujo la “legge comunitaria annuale”. Se trataba de una ley ordinaria, aprobada cada año por el Parlamento italiano, para desempeñar la tarea de cumplir con las obligaciones contenidas en los actos normativos europeo y que aún se encuentra regulada en la Ley 234/2012.

Sin embargo, al tener rango legislativo ordinario, la Ley 86/1986 fue modificada numerosas veces. De hecho, los mecanismos de adecuación al derecho europeo y de participación en la fase ascendente se iban modificando cada año por parte de las mismas “leggi comunitarie annuali”, aprobadas según lo establecido en la misma ley que las había regulado por primera vez.

Ni la reforma del título V de la Constitución italiana, aprobado en 2001, había aportado mejoras o una estabilidad a los mecanismos participativos y de ejecución. Frente a las novedosas disposiciones constitucionales introducidas con arreglo a la “dimensión europea” del Estado y de las regiones –primacía del derecho europeo (art. 117.1 de la Constitución), expresa mención de las relaciones entre regiones y Unión Europea (art. 117.5 de la Constitución) y de su participación en los procesos decisionales de ésta (art. 117.5 de la Constitución)– la Ley 86/1989 mantuvo instrumentos y mecanismos que se ajustaban a un marco constitucional entonces ya superado.

Así las cosas, el Gobierno de la República presentó al Parlamento un proyecto de ley para aportar modificaciones sustantivas a la Ley 86/1989. Hay que destacar que las modificaciones que se tenían que aportar para adecuar la Ley 86/1989 a los nuevos rasgos constitucionales eran efectivamente elevadas. Por lo cual se prefirió aprobar una ley totalmente nueva: de hecho, el 11 de febrero de 2005 el Parlamento aprobó la nueva Ley 11/2005 sobre participación italiana al proceso (de formación y de ejecución) normativo europeo.

A pesar de que la tarea de adecuar al reformado marco constitucional los mecanismos de participación en los procesos decisionales europeos encomendada a la Ley 11/2005 obtuvo éxito positivo, es cierto que dicha Ley 11/2005 llegó a los postres. En efecto, ya se había puesto en marcha el proyecto de reforma de los tratados europeos, que se concluyó en 2009 con la redacción del Tratado de Lisboa.

Los cambios introducidos en el sistema “constitucional” europeo en 2009 procuraban modificar otra vez la ley. Y la obra de adecuación de dichos cambios puede considerarse finalizada con la Ley 234/2012.

Desde la perspectiva del drafting legislativo, la Ley 234/2012 se distingue notablemente de las anteriores. Aquéllas se caracterizaban por tener un número limitado de artículos (entre 15 y 22); la Ley 234/2012, por contra, se compone de 61 artículos. El legislador ha pormenorizado todos los aspectos de la participación al proceso de integración europea, introduciendo disposiciones excesivamente detalladas. Puede mencionarse el art. 1 de la ley, que es redundante en finalidades y principios rectores (el proceso de participación de Italia en la formación del derecho europeo y cumplimiento de las obligaciones que proceden de dicha integración se rige por los principios de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, leal colaboración, eficiencia, transparencia y participación democrática); en cuanto al deber de información y transmisión de actos al Parlamento por parte del Gobierno, se especifican todos los actos que se deben transmitir, todos los órganos, cumbres, instituciones, etc. de que dichos actos emanan (art. 4). Además, se prevé no sólo la participación del Parlamento en el proceso de determinación de la posición italiana que hay que expresar en el Consejo de Ministros, sino que se regulan todas las actividades de control parlamentario, los contenidos de informes gubernamentales (también acerca de procedimientos de infracción a cargo de Italia o de retraso en la actuación del derecho europeo: arts. 14 y 39), y de las mociones y resoluciones de las cámaras en asuntos europeos (arts. 6, 7, 13, 15, 16),  y, por ende, el “diálogo” entre Parlamento e instituciones europeas.

Lo mismo ocurre en fase ascendente, en la formación de la posición del Estado italiano en asuntos que hay que tratar en los distintos órganos competentes a nivel europeo: se confirma el “Comité interministerial para asuntos relacionados con la Unión Europea” (art. 2) ya previsto por la Ley 11/2005; el “Comité técnico para asuntos europeos” (art. 19); se introduce el Núcleo para la evaluación de los proyectos normativos europeos (art. 20); la “sesión europea” de la Conferencia permanente entre Estado y regiones (art. 22) y entre Estado, municipios y provincias (art. 23). El Parlamento y la Conferencia Estado-Regiones pueden pedir al Gobierno que, en la toma de decisiones por el Consejo de ministros, ponga una “reserva”: de esa manera, el Gobierno está vinculado a concordar con el Parlamento o con las regiones, en los respectivos ámbitos de competencia legislativa, la posición común. La reserva se puede eludir si el Parlamento y las regiones no logran individuar una posición común dentro del plazo de unos días o el Gobierno estime que la decisión a tomar a nivel europeo sea urgente.

No faltan, sin embargo, mecanismos de participación que recogen las novedades del Tratado de Lisboa, y de los acontecimientos más recientes de la Unión europea en el ámbito fiscal y financiero. Entre las disposiciones que se relacionan con las novedades introducidas al reformar el Tratado de la Unión y el de funcionamiento, hay que subrayar los arts. 8 y 25 (participación del Parlamento y de las regiones a la actividad de control sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad); el 11 y el 12 (procedimientos de revisión simplificada de los tratados). En cuanto a la evolución de la cooperación (y de la integración) en asuntos financieros, se destaca el art. 6, que regula la consulta de ambas Cámaras del Parlamento con especial referencia a los acuerdos –¿disposición establecida refiriéndose especialmente al Fiscal Compact europeo?– en el ámbito financiero o monetario.

Otras innovaciones sustanciales se encuentran en la Ley 234/2012. Aquí sólo es posible esbozar algunos rasgos que las identifican. La primera de esas innovaciones se refiere a las ayudas de Estado. Los artículos 44 y siguientes de la ley tratan de precisar las posibles reacciones (como es obvio, jurídicas) del ordenamiento italiano frente a los posibles procedimientos de infracción propuestos contra Italia por vulneración del art. 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. También en este ámbito la actividad normativa reguladora del legislador estatal se destaca por una riqueza de detalles. Se regulan los procedimientos nacionales de comunicación a la Comisión de las intervenciones públicas en favor del sector económico; las exenciones por calamidades y catástrofes naturales; se dictan normas que confieren la jurisdicción en dicho ámbito a los jueces administrativos (tribunales administrativos regionales y Consejo de Estado).

Como Italia es un Estado políticamente compuesto, es posible que para integrar ayudas de Estado concurran también actos (legislativos, reglamentarios, administrativos) regionales. Se sitúa  aquí la segunda innovación de particular transcendencia prevista por la Ley 234/2012. La participación de las regiones en la elaboración y desarrollo del derecho europeo, así como los medios e instrumentos para obviar su violación a nivel infraestatal, están directamente regulados por la Ley 234/2012. No se trata de una vulneración del principio constitucional de autonomía regional por parte del legislador ordinario, sino del cumplimiento –por parte del mismo legislador– de una obligación constitucional. De hecho, el art. 117.5 de la Constitución dispone que «En las materias de su competencia las regiones y las provincias autónomas de Trento y Bolzano participarán en las decisiones destinadas a la formación de los actos normativos comunitarios y proveerán a la aplicación y cumplimiento … de los actos de la Unión Europea, con observancia de las normas de procedimiento establecidas por una ley del Estado, la cual regulará las formas de ejercicio de la potestad sustitutiva en caso de incumplimiento».

La participación en la fase ascendente del derecho europeo se realiza necesariamente a través del nivel estatal, al cual compete la representación unitaria de la posición nacional en las sedes decisionales europeas, salvo que se haya nombrado, como jefe de la delegación, a un presidente de una de las regiones (véase el art. 5.2 de la Ley 131/2003, de 5 de junio). Por contra, la actuación del derecho europeo (aludimos, con ese término, a todo acto del que pueda derivar una obligación de cumplimiento a cargo del Estado: directivas, reglamentos, decisiones, sentencias del TJUE, etc.) está directamente encomendada a las regiones. Lo establece el art. 40: las regiones y las provincias autónomas de Trento y Bolzano efectúan la implementación del derecho europeo con indiferencia de la potestad legislativa que se ve afectada por el propio derecho europeo. Es evidente que las intervenciones estatales en la actividad de implementación pueden referirse a la tipología de potestades legislativas regionales (concurrente, residual, exclusiva, etc.), sobreponiéndose a esa; las intervenciones pueden ser también sucesivas, actuando el Estado en sustitución del legislador regional.

En ese último caso, la tutela de la autonomía regional no puede ser restringida antes de que se dé efectivamente el incumplimiento: la participación en la actuación del derecho europeo es una verdadera función que la Constitución otorga a las regiones. Los actos de sustitución, por ende, aunque adoptados con anterioridad al incumplimiento por parte del legislador regional, sólo podrán producir sus efectos después de que el mismo incumplimiento se realice. Dicho incumplimiento, una vez que sea aclarado por el TJUE, puede activar, en el ordenamiento interno, el mecanismo de recuperación de lo que el Estado ha pagado a título de indemnización a la Unión Europea. De todas formas, con el intento de evitar ese resultado, las regiones se han dotado de mecanismos de producción normativas similares a la mencionada “legge comunitaria annuale”: las “leggi regionali europee annuali”.

En otros términos, el mecanismo de adecuación periódica del derecho nacional al europeo ha sido de esa manera trasladado a nivel regional. Sin embargo, al aprobar la Ley 234/2012, el legislador estatal ha modificado en profundidad el modelo de “legge europea annuale” ya establecido por las leyes 86/1989 y 11/2005.

Se halla aquí la tercera novedad establecida por la Ley 234/2012. El cumplimiento periódico del derecho europeo, el de los ámbitos competenciales del Estado central, se realiza ahora a través de dos actos: la “legge europea” y un mecanismo de producción legislativa bifásica (“legge di delegazione europea”-decretos legislativos: arts. 29-31), ambos de iniciativa legislativa gubernamental.

La “legge europea” modifica o deroga disposiciones legislativas estatales para conseguir la adecuación del derecho estatal y obviar infracciones del derecho europeo; implementa tratados y convenios internacionales concluidos por la Unión Europea; contiene actos normativos con rango de ley que concretan la potestad sustitutiva frente a incumplimientos regionales.

La “ley de delegación”, por el contrario, se ha pensado como medio de actuación del derecho europeo que consigue la emanación de actos que se colocan en distintos niveles de la jerarquía de las fuentes del derecho nacional: decretos legislativos, reglamentos y, en algún caso, actos administrativos. La delegación legislativa consigue la “matización” de los mecanismos de adecuación y asegura al Gobierno –órgano constitucional que se presume responsable del cumplimiento de las obligaciones europeas frente a las instituciones nacionales– la centralidad en el proceso normativo, decisorio y de adecuación del derecho europeo.

En suma, el legislador estatal ha realizado un esfuerzo de regulación sistemática de todos los ámbitos que se ven afectados por el proceso de integración europea. Se trata de un esfuerzo que, en primer lugar, ha logrado conseguir el ajuste de los procesos decisionales nacionales a los cambios que se han dado a nivel europeo tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En segundo lugar, ha aportado innovaciones de relieve y simplificado las relaciones Estado-Regiones con arreglo al proceso de actuación del derecho europeo. Sin embargo, cabe destacar que el esfuerzo del legislador estatal es “de un gran detalle”; y es cierto que la pormenorización de los procedimientos decisionales que se han subrayado en estas líneas no parece acomodarse a los cambios –a veces repentinos– que se registran a nivel europeo y que, a la postre, requieren procedimientos de mayor flexibilidad, respetando, por supuesto, los principios establecidos en la Constitución.

Matteo Nicolini
Profesor investigador en derecho público comparado de la Universidad de Verona – Italia.

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