Y les entró Tembleque…: límites jurídicos a los recortes públicos y derecho a un buen gobierno y a una buena administración – Juli Ponce

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la palabra tembleque, en una de sus acepciones, significa tembloroso, esto es, que tiembla.

Tembleque, con mayúscula, en cambio, es un apacible, singular y pintoresco municipio manchego, en la provincia de Toledo, que cuenta con algo más de 2000 personas habitándolo y que se halla situado a unos 50 kilómetros de Toledo y 90 de la capital del reino, Madrid, donde pasan todas las cosas importantes…

¿O no?

Pues quizás no siempre, porque Tembleque, con mayúscula, puede convertirse en el símbolo físico de un dilema social y jurídico de primer orden. A saber: ¿es posible decidir desde la política recortar cualquier cosa de cualquier modo en medio de la crisis económica que nos azota? ¿Establece el modelo vigente de Estado social y democrático de derecho integrado en una Unión Europea que consagra la cohesión social y territorial algunos límites jurídicos a los recortes en garantía de los derechos de las personas?

El Ayuntamiento de Tembleque cree que sí (así como, por cierto, otros 21 municipios que agrupan a 120.000 vecinos que han seguido su estela) y por ello ha solicitado la protección de los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa para que protejan el derecho a la salud de los habitantes del pueblo (art. 43 de la Constitución), que entienden amenazado por una Orden de noviembre de 2012 de la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales, la cual, en síntesis, supone que, agrupadas funcionalmente las zonas básicas de salud, se mantiene como centro de referencia la localidad de Ocaña, con 24 horas de atención sanitaria urgente y continuada en su Centro de Salud; mientras que el centro sanitario de Tembleque (o en la entrañable jerga administrativa, Punto de Atención Continuada) la mantiene ahora sólo de 8 a 20 horas, frente a las 24 horas de prestación existentes antes de la Orden, sin que en otros municipios de esa zona exista otro centro de atención de urgencias.

Dada la gravedad del tema, el Ayuntamiento de Tembleque solicitó que, mientras no se resolviera la vulneración del derecho a la salud por el tribunal, éste paralizara los efectos de la mencionada Orden (medidas cautelares, arts. 129 y ss. de la Ley 29/1998).

Y de momento…van ganando.

Esto significa en la práctica que, a consecuencia de dos autos judiciales dictados recientemente, el centro sanitario de Tembleque, mientras no se resuelve el fondo del asunto, como mínimo, va a continuar prestando servicio de urgencias 24 horas, como antes (puede consultarse el segundo de ellos aquí)

Ante estas decisiones judiciales, promovidas por Tembleque, al cuerpo social le podrían entrar tembleques (nueva acepción de la palabra, de acuerdo con el diccionario: temblores del cuerpo) de diversa consideración: ¿suponen estas decisiones una injerencia ilegítima del poder judicial en el ámbito político-discrecional de la organización del servicio sanitario? ¿Existe una vulneración del principio constitucional de separación funcional de poderes? ¿Estamos ante un gobierno de los jueces intolerable constitucionalmente?

Son preguntas que están encima de la mesa y algunos se han apresurado a responderlas en sentido afirmativo, sobre todo si somos conscientes, conviene no ser excesivamente inocente, de que en la actualidad la mayoría política de Tembleque no coincide con la mayoría política de la Comunidad Autónoma. Desde estos puntos de vista, el foro judicial sólo sería una continuación de la política partidista, por otros medios.

Sin embargo, en nuestra modesta opinión, esta conclusión sólo es sostenible si se analiza el caso, y la vida en general, con las, muy limitadas, anteojeras de la partitocracia. Porque lo que está en juego no es quien ostenta el poder, sino cómo se ejerce éste en un Estado de derecho, social y democrático, que reconoce y protege derechos de las personas, con independencia de quien, coyunturalmente, ostente el poder.

Visto así, el mensaje de estas primeras decisiones judiciales del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha parece claro: no es posible en nuestro Estado, recortar no importa qué de no importa qué manera. En este asunto, como en otros casos, el Tribunal no discute que exista legitimidad democrática del decisor; hay también potestad organizativa y reglamentaria vinculada a la reorganización de los servicios públicos sanitarios; no falta, en fin, un fin legítimo como es, citando al auto de 29 de enero pasado, “racionalizar”, “optimizar” el servicio público sanitario, ahorrando gasto público en el marco del principio de estabilidad presupuestaria (art. 31 CE y 135 CE, ahorro de, en concreto, 5,1 millones de euros, según la Comunidad Autónoma). Y sin embargo…

Y sin embargo, ese sólo es un lado de la balanza de intereses que el poder debe tener en cuenta cuando gestiona los asuntos públicos decidiendo discrecionalmente en un Estado social y democrático de derecho integrado en la Unión Europea. Como señala el Tribunal, la única “motivación” (el entrecomillado es del auto judicial) que recoge la Orden impugnada es que Tembleque se queda sin urgencias a partir de las 8 de la noche “con el fin de optimizar” los recursos, sin que “por ello se comprometa la calidad de la asistencia sanitaria” de las personas. A tan parca explicación (?), no se acompaña fundamentación alguna, pues “no obra incorporado a los autos expediente administrativo relativo a la aprobación” de la decisión impugnada. El Tribunal se atiene, pues, qué remedio, a la explicación, ex post facto, esto es una vez tomada la decisión, que le ofrece en sede judicial el propio poder. Y tal explicación ni siquiera entonces es satisfactoria: el Tribunal señala que la misma, más allá del ahorro, no explica nada: por ejemplo, ni los medios de transporte previstos cuando el centro sanitario esté cerrado, ni la evaluación de la posible saturación de los centros a los que se derive a las personas de Tembleque. Por ello, el tribunal aprecia periculum in mora, esto es, riesgo de daño al derecho a la salud y por ello otorga medidas cautelares provisionalísimas primero y las confirma luego en los sendos autos aludidos.

Dicho esto, y aunque el Tribunal de momento no haya hecho mención explícita, aunque sí implícita, lo que la Orden vulnera, al menos de lo que se deriva de este examen inicial, es el derecho de los habitantes de Tembleque a una buena administración, vulneración que implica afectación ilegal de su derecho a la salud (art. 43 CE) e incluso de su derecho a la integridad física (art. 15 CE), en una interconexión de derechos evidente y manejada a nivel internacional, si bien todavía novedosa para algunas líneas de nuestra jurisprudencia.

El derecho a la buena administración, previsto en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hallado implícitamente en la Constitución (arts. 9.3, 31.2, 103.1), recogido en modernos estatutos de autonomía (ej. art. 30 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), incorporado a modernas leyes autonómicas (por ejemplo, ley catalana 26/2010, art. 22) y aplicado ya por centenares de sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Supremo español y de diversos tribunales de justicia autonómicos, supone, entre otras, dos cosas básicas pero fundamentales: el poder, antes de decidir, debe tomar en consideración diligentemente todos los intereses (económicos, sociales, ambientales) implicados y los derechos a los que pueda afectar la futura decisión (procedimiento debido); el poder, además, debe fundamentar en datos suficientes y reales sus decisiones y debe explicitar la justificación de las mismas (expediente administrativo y motivación adecuados).

Al no hacer esto, viene a decir el Tribunal de Justicia de Castilla-La Mancha, la Comunidad Autónoma vulneró esos derechos de las personas, violó límites jurídicos precisos. Y, nuevas derivaciones del derecho a una buena administración, la prueba del respeto de éste derecho corresponde a quien ejerce el poder, no a quien se encuentra sujeto a su ejercicio. Esto es, la necesidad de respetar este derecho implica la destrucción de la presunción de legalidad de las decisiones administrativas (art. 57 LRJPAC) cuando se produce vulneración de las obligaciones de buena administración (ausencia o graves deficiencias en expediente y/o motivación, por ejemplo), con la posibilidad correlativa de solicitar, y adoptar, medidas cautelares ante la “apariencia de mal derecho” de la decisión administrativa que viola del derecho a una buena administración y cuya ejecución supondría un “abuso de ejecutividad”.

Esto es, entiendo, lo que ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en estos dos autos aludidos. Y de paso, ha lanzado un mensaje para navegantes: no se puede recortar cualquier cosa que afecte al núcleo de derechos constitucionalmente reconocidos de cualquier manera, ponderando sólo y exclusivamente el ahorro económico y no ofreciendo explicaciones sólidas.

Ni más, ni menos. Pero al hacerlo así, se sitúa en la línea de la jurisprudencia de países de nuestro entorno (véase la sentencia del Tribunal Constitucional italiano número 304, del año 1994, quien a propósito del derecho constitucional a la salud, precisamente, le recuerda al legislador (!) que existe un “nucleo essenziale del diritto alla salute connesso all’inviolabile dignità della persona umana” y que darle un peso “absolutamente preponderante” al equilibrio de las finanzas públicas perjudicándole supone “un esercizio macroscopicamente irragionevole della discrezionalità legislativa”), avanza en la dirección de algún reciente auto de nuestro Tribunal Constitucional (véase su auto de 13 de diciembre de 2012 por el que levanta la suspensión de la vigencia de diversos preceptos del Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en relación con la asistencia sanitaria de extranjeros en situación administrativa irregular), se sitúa en la línea de sentencias existentes de nuestro Tribunal Supremo (considérese las aludidas sobre el derecho a la buena administración, por todas, STS de 15 de octubre de 2010, o téngase en cuenta la ya antigua de 12 de enero de 1973, por ejemplo, señalando que “ni el ahorro de gastos puede inspirar decisoriamente lo que ha de arrancar de mucho más complejas y ponderadas motivaciones del interés público (… ) al ejercitar las potestades legales en la materia para no incurrir en (…) desviación de poder”) y, en definitiva, en el camino de no sólo consolidar la lucha contra las inmunidades del poder, en feliz expresión del profesor García de Enterría, sino de avanzar ahora, en el siglo XXI, hacia la lucha por una buena gestión de los asuntos públicos que respete el Estado de derecho y los derechos de las personas.

Tiempo habrá, quizás en este mismo blog, de volver sobre la cuestión, cuando ya existan decisiones definitivas sobre el importante caso Tembleque.

Juli Ponce Solé
Profesor titular de derecho administrativo, acreditado como catedrático, de la Universitat de Barcelona

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