Más sobre los límites jurídicos a los recortes públicos y el derecho a un buen gobierno y a una buena administración

Hace unos días tuvimos la oportunidad de ocuparnos de los autos judiciales del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha que detuvieron, como medida cautelar, el cierre de los servicios de urgencias de 24 horas en el municipio de Tembleque (puede consultarse el análisis aquí).

Volvemos hoy con el mismo tema, a propósito de la novedad que representa la Orden de 25/03/2013, de la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales, de derogación de la Orden de 20/11/2012, sobre la Atención Sanitaria Urgente y Continuada en las Zonas Básicas de Salud. [2013/3972], por la que, como ya señalamos, agrupadas funcionalmente las zonas básicas de salud, se mantenía como centro de referencia la localidad de Ocaña, con 24 horas de atención sanitaria urgente y continuada en su Centro de Salud; mientras que el Punto de Atención Continuada de Tembleque la mantenía sólo de 8 a 20 horas, frente a las 24 horas de prestación existentes antes de la Orden, sin que en otros municipios de esa zona existiera otro centro de atención de urgencias.

Esta nueva Orden de 2013 (consultable aquí), publicada en el Diario Oficial de la Comunidad el día 27 de marzo pasado dice digo donde decía Diego: a saber mantiene ahora abierto el servicio de urgencias las 24 horas en todos los municipios (eran 21, con una población afectada de 120.000 vecinos) al derogar la anterior Orden de 2012.

La pregunta es: ¿por qué?

La propia Orden explica que los pronunciamientos judiciales realizados, como medidas cautelares, sin entrar por tanto en el fondo del asunto, “que sobre dicha Orden se han realizado por parte del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha hacen prácticamente imposible la consecución y objetivos de mejora que se pretendían obtener con la misma, objetivos que, como es sabido, están encomendados por el ordenamiento jurídico”. Para el logro de tales objetivos se elaboró la Orden de 2012, ahora derogada, que, según la propia nueva Orden de 2013, se basó “en el trabajo técnico realizado por los profesionales de atención primaria y de atención especializada, así como de los profesionales de las urgencias y emergencias del Sescam, mediante el estudio de la frecuentación de los centros de urgencias, el estudio epidemiológico de cada zona básica de salud, las zonas existentes entre los diferentes dispositivos de urgencia y emergencia, terrestres y aéreos, y la coordinación de dichos dispositivos”.

Desde luego, un lenguaje burocrático impresionante, que no se corresponde, sin embargo, con las decisiones aludidas del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que había subrayado como no existía “incorporado a los autos expediente administrativo relativo a la aprobación de la decisión impugnada”, por lo que el Tribunal se debió atener a la explicación que le ofreció en sede judicial la Comunidad, destacando que la misma, más allá del ahorro que implicaba la Orden en las arcas públicas, no explicaba nada: por ejemplo, ni los medios de transporte previstos cuando el centro sanitario estuviera cerrado, ni la evaluación de la posible saturación de los centros a los que se derivara a las personas de Tembleque.

Esto es, parece que el poder, lamentablemente, no ha aprendido nada respecto a la necesidad derivada del principio de buena gobernanza (véase la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Czaja contra Polonia de 2012, párrafo 70, aquí) y de las obligaciones derivadas del derecho a una buena administración a que ya nos referimos en su momento. Sostenella y no enmendalla, pues. O mejor dicho, enmendalla, sí, pero a regañadientes.

A regañadientes porque, efectivamente aunque se deroga la Orden de 2012, se señala que se hace porque “a la vista de la constatación del escaso uso de estos recursos se obstaculiza [se entiende que lo hace el poder judicial] el logro de una sanidad más eficiente, eficaz, útil, rápida, moderna, racional y efectiva” y porque como ya se dijo antes “los pronunciamientos que sobre dicha Orden se han realizado por parte del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha hacen prácticamente imposible la consecución y objetivos de mejora que se pretendían obtener con la misma”. Que si no…

Parece, pues, que la culpa siempre es de los otros, en este caso del Tribunal que ha protegido el derecho a la salud de las personas al adoptar una medida cautelar ante la mala administración desarrollada por la falta de fundamentación y justificación de la restricción del derecho constitucional llevada a cabo. Mal asunto, si el Poder (ejecutivo) no entiende que la labor del Poder Judicial es controlar la legalidad de la actuación pública protegiendo los derechos de los ciudadanos (como señala, por cierto el art. 106.1 de la Constitución) y no aprende de sus errores.

Pero parece que aún hay más. La Orden señala que esta derogación se hace “sin perjuicio de la ulterior necesidad de proceder a racionalizar la atención sanitaria urgente que se presta en las zonas básicas de salud”. Algunos, mal pensados, han supuesto que esta frase implica poco más o menos un “ahora os vais a enterar” que se retrasa en el tiempo a un futuro indeterminado. Pero no se debe ser cínico, pues la propia Orden de 2013 señala, acertadamente, que de llevarse a cabo tal racionalización, se haría “con el fin de optimizar la utilización de los recursos físicos, humanos y materiales, sin que por ello se comprometa la calidad de la asistencia sanitaria de la población y siempre persiguiendo el interés general y la máxima protección del bien jurídico que constituye la salud como bien constitucionalmente protegido”, dentro del “marco de nuestro sistema normativo”.

Perfecto, pues, en tal caso. Porque, efectivamente, el marco normativo otorga discrecionalidad (que no carta blanca) al poder para reorganizar el servicio público sanitario, siempre que lo haga de forma fundamentada y justificada, de conformidad con el derecho a una buena administración, ya aludido, y además, por lo que se refiere a las medidas que se adopten, mientras éstas respeten el núcleo duro del derecho a la sanidad y los principios constitucionales y legales que orientan y limitan el ejercicio de tal poder, como, por ejemplo, los de interdicción de la arbitrariedad (impidiendo decisiones irracionales), proporcionalidad (debiéndose adoptar las medidas menos restrictivas posibles y cuyos beneficios, de todo tipo, superen a sus costes, no sólo económicos) y otros.

Ya que parece que todavía no se ha comprendido bien el alcance de las obligaciones de buena administración y el papel que constitucionalmente corresponde al poder judicial en la protección del correlativo derecho, esperamos que, de llevarse a cabo esa futura “racionalización”, tal comprensión se haya ya alcanzado, y venga acompañada del entendimiento de que, aun fundamentadas y justificadas – qué menos – las decisiones que afectan negativamente a derechos, éstas no pueden hacer no importa qué.

Que se comprenda, en fin, que nuestro ordenamiento jurídico, además y por encima de los principios de eficacia y economía (art. 31.2 de la Constitución), impide la afectación del núcleo mínimo esencial de los derechos sociales y económicos. Y que incluso fuera de él, imposibilita adoptar medidas contrarias a los principios constitucionales y legales aludidos, como viene repitiendo la jurisprudencia española y de nuestro entorno y hemos tenido ocasión de analizar en otro momento (concretamente en El derecho y la (ir)reversibilidad limitada de los derechos sociales de los ciudadanos. Las líneas rojas constitucionales a los recortes y la sostenibilidad social, estudio premiado con el Premio Internacional de Investigación Jurídica Lorenzo Martín-Retortillo Baquer sobre derechos humanos, convocado por la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo y de próxima publicación por el Instituto Nacional de Administración Pública).

Confiemos, pues, en que no vuelva a entrar Tembleque en la arena judicial para tener que defender lo que parece ser de sentido (jurídico) común en el siglo XXI.

Juli Ponce Solé
Profesor titular de derecho administrativo, acreditado como catedrático, de la Universitat de Barcelona