El passat dia 22 de març de 2013 va tenir lloc a la Scuola Superiore Sant’Anna, de Pisa, el seminari italo-espanyol organitzat pel Gruppo di Torino (7ª edició) amb el títol “La crisi economica ed i suoi riflessi sull’ordinamento costituzionale”, que reuní constitucionalistes italians i espanyols amb la finalitat de reflexionar, des d’una perspectiva comparada, sobre l’impacte de la crisi econòmica a l’ordenament constitucional.

Formalment, l’acte s’estructurà en dues sessions, cadascuna encapçalada per una ponència i acompanyada d’un comentari. La primera ponència, a càrrec del prof. Luis Delgado (Universidad de Burgos), tractà l’efecte de la crisi econòmica sobre els drets socials. La sessió començà recordant la doctrina, ja consolidada, sobre els drets socials, segons la qual aquests drets són manifestació jurídica de l’Estat social i constitueixen l’instrument idoni perquè l’Estat redueixi les desigualtats socials. Aquests drets, per contraposició als civils, no són directament exigibles davant els tribunals sinó que aquesta exigibilitat està en funció del seu desenvolupament legislatiu, atesa la seva naturalesa de drets de configuració legal, motiu pel qual el seu contingut variarà d’acord amb la regulació que a cada moment la legislació estableixi.

Per a determinar aquesta regulació legal dels drets socials, s’ha de tenir present el factor del cost per a l’estat de les prestacions que se’n derivin. Així, si el cost dels drets socials és un factor clau en la determinació de la seva extensió, sembla que en un moment de crisi econòmica, agreujada per l’alt nivell d’atur i la crisi pròpia del sector immobiliari, pot donar lloc a una reducció d’aquests drets.

Ara bé, fins a quin punt i amb quines garanties és permesa, constitucionalment, la retallada dels drets socials? La doctrina ha parlat de la reversibilitat, o no, dels drets socials. Tant la doctrina com la jurisprudència del Tribunal Constitucional semblen posar-se d’acord en el fet que, tot i la clàusula de progressivitat dels drets socials reconeguda a l’art. 2.1 del Pacte de Drets Econòmics, Socials i Culturals de 1966, els drets socials depenen de la legislació de cada moment, i s’ha reconegut una àmplia discrecionalitat per a la reducció o ampliació de les prestacions socials, sempre que es justifiqui l’aprovació d’una mesura restrictiva.

En darrer lloc, el ponent va il·lustrar l’efecte de la retallada dels drets socials amb motiu de la crisi econòmica a partir de la restricció que en matèria d’assistència sanitària ha patit a Espanya la població estrangera en situació irregular, a través del Reial decret llei 16/2012.

Aquesta ponència va ser comentada per la prof. Elisabetta Catelani (Università di Pisa), que abordà la mateixa problemàtica des de l’òptica de l’Estat italià, posant de manifest que també a Itàlia s’ha donat una situació similar, que originà un pronunciament de la Corte Costituzionale segons el qual el dret a la salut dels immigrants clandestins, en tractar-se d’un dret social, estava condicionat al pressupost públic. Per tant, els drets socials són l’expressió de la direcció política, si bé mantenen un mínim, irreductible, indisponible, que vindria marcat per la mateixa constitució.

La segona ponència, pronunciada per Andrea Simoncini (Universià di Firenze), versà sobre l’impacte de la crisi al sistema de fonts i a les competències. Analitzà la progressiva crisi del tradicional constitucionalisme, pel que fa a les formes de govern (el sistema de fonts, la direcció política en matèria econòmica i el paper del president de la República) i a la forma d’estat, si bé apuntà que la progressiva flexibilització que ha patit darrerament el constitucionalisme (tradicionalment rígid) en aquests àmbits no és a causa de la crisi econòmica, sinó que es tractaria d’un fenomen previ, i progressiu, que la crisi econòmica no ha fet més que accelerar i posar en relleu.

Pel que fa a la flexibilització en matèria de fonts del dret, hi destacà l’abusiu recurs a la fórmula del decret llei, que va il·lustrar amb el Decreto-legge “Salva Italia”, del govern Monti. Entre altres causes d’aquesta flexibilització, es va destacar el fet que prendre les decisions després d’un llarg i complex sistema d’aprovació normativa pot frustrar la finalitat perseguida.

Respecte a la flexibilització en la direcció política en matèria econòmica, va assenyalar que aquesta ve donada per la mateixa integració europea, d’especial intensitat en qüestions monetàries i financeres, si bé va apreciar la major incidència, davant la crisi, del Banc Central Europeu.

Quant a l’impacte de la crisi sobre la forma d’estat regional, va esmentar la flexibilització en les formes de distribució de competències entre l’estat i les regions, fent esment de la sentència núm. 10 de 2010 de la Corte Costituzionale que validava l’exercici de competències pròpies de les regions per part de l’estat “atesa la situació de crisi internacional econòmica i financera”; a més del recurs per part de l’estat a les competències transversals, per tal d’incidir a la regulació dels diferents sectors de l’ordenament jurídic.

Finalment, va tancar la seva intervenció constatant la gran desafecció ciutadana respecte de les institucions públiques, a causa de la crisi, i va apuntar que, als països en greu situació econòmica, la ciutadania té major confiança en les institucions europees, mentre que als països europeus d’economia forta, es té més confiança en les institucions nacionals que en les europees, vinculant així crisi i confiança en les institucions.

Després de la segona ponència, hi va haver el comentari de la prof. Patricia Rodríguez-Patrón (Universidad Autónoma de Madrid), la qual se centrà en el paper de la crisi en la distribució competencial a l’Estat espanyol. Va constatar que hi ha hagut una reacció de les comunitats autònomes diversa, ja que mentre algunes han renunciat a determinades competències i han reduït els seus òrgans, d’altres han buscat ampliar les seves competències i autonomia. També va fer especial esment de les competències on correspon a l’estat la legislació bàsica, atesa la disparitat de criteris utilitzats pel Tribunal Constitucional en el moment d’oferir un concepte de legislació bàsica, amb reformulació de principis en cada cas. Es va detectar una doble doctrina per part de la comentarista: quan ens trobem davant un cas on predomina la vessant econòmica, allò bàsic funcionaria com un límit a no superar; mentre que, quan predomina la vessant prestacional, la legislació bàsica actuaria com un límit millorable, constatació que en l’exposició anava acompanyada d’una sèrie de casos resolts, o pendents de resoldre, davant el Tribunal Constitucional.

Al debat propiciat per aquestes interessants ponències, i respectius comentaris, s’hi van afegir les diferents comunicacions llegides per part dels assistents, i que van tractar temes com el ja anticipat dels decrets llei, tant estatals com autonòmics, la reforma de l’Administració local i els efectes sobre la democràcia.

Algunes conclusions i comentaris:

Vistos els problemes comuns entre els ordenaments espanyol i italià, podem concloure que la crisi afecta essencialment tres nivells de dimensió marcadament constitucional: els drets socials, el sistema de fonts i la distribució de competències.

Pel que fa als drets socials, queda patent que aquests tenen reconegut un contingut de configuració legal, el qual està condicionat pel pressupost públic. En conseqüència, la reversibilitat és possible, sempre que es faci de manera motivada, i sempre que aquesta motivació no es limiti a constatar el mer estalvi econòmic com a causa suficient de la retallada en les prestacions.

Quant al sistema de fonts, s’ha pogut constatar una tendència creixent a l’ús dels decrets llei, tant per l’Estat com per les comunitats autònomes, atenent a la suposada urgència per prendre mesures davant la greu situació de crisi econòmica. Aquesta via de legislar, a través del poder executiu, que desfigura el sistema constitucional de fonts del dret i malmet encara més la sana separació de poders, ha rebut el suport d’instàncies supranacionals, que han recomanat als països més afectats per la crisi econòmica aquesta forma de producció normativa d’introduir les reformes legislatives necessàries per controlar la despesa pública. Aquesta fórmula, igual com la d’introduir les mesures restrictives que acompanyen les lleis de pressupostos, han donat lloc a una regulació conjuntural davant la crisi que ha eludit tota mena de debat parlamentari seriós.

Finalment, en allò referit a la crisi i la distribució competencial, s’ha posat de manifest com la crisi ha afectat la planta organitzativa de l’Administració pública i com es distribueixen les funcions entre els diferents poders públics. En aquest cas, una de les mesures de reducció de despesa pública per fer front a la crisi econòmica passa per evitar duplicitats i ineficiències originades, sobretot, en una desordenada Administració local. Així, ambdós estats, l’italià i l’espanyol, s’han replantejat el paper, i nombre, de municipis, així com la funcionalitat d’altres ens supramunicipals, com ara les províncies.

Oscar Capdeferro Villagrasa
Llicenciat en dret, doctorand i becari del Programa de Formació del Professorat Universitari de la Universitat de Barcelona