El Comité de las Regiones: ¿descentralización o independencia? – Laura Huici

El pasado abril de 2013, el Comité de las Regiones (en adelante CDR) celebró su sesión plenaria número 100. Entre los dictámenes de iniciativa aprobados destaca una nueva aportación del CDR al debate sobre la descentralización en la Unión Europea y el lugar del autogobierno local y regional en la elaboración y ejecución de las políticas de la UE (CDR2214-2012).  Este dictamen, que ha tenido como ponente a F. Schausberger, representante del Estado Federado de Salzburgo en el CDR, plantea la cuestión en el contexto de los cambios acontecidos en muchos estados miembros como consecuencia de la crisis económica y financiera que afecta a uno de los aspectos principales en un proceso de descentralización como es la asignación de recursos suficientes para asumir las competencias transferidas.

El CDR considera descentralización “todas las medidas tomadas a nivel político que fortalecen el papel de los entes territoriales subnacionales en el proceso de toma de decisiones nacionales y europeo y cuyo resultado es una transferencia de competencias del nivel central de gobierno a las instituciones locales y regionales”. El Comité concibe la descentralización como un proceso esencialmente positivo en aras a una mejor y más eficaz gobernanza. Si bien destaca que la organización territorial es una competencia exclusiva interna de los estados miembros, el CDR se apoya en el reconocimiento explícito que el artículo 4 del TUE recoge a la autonomía local y regional, para señalar la importancia de continuar una tendencia que parece truncarse desde 2009.

Son varios los factores que están suscitando este cambio de tendencia entre los estados miembros de la UE. Por un lado, los últimos estados en adherirse a la Unión Europea tienen, en su mayoría, una estructura territorial centralizada. Ciertamente, todos han ratificado la Carta Europea de Autonomía Local pero, en general, no cuentan con niveles regionales de gobierno (véase por ejemplo la recomendación y memorándum explicativo sobre democracia local y regional en Bulgaria del Congreso de poderes locales y regionales del Consejo de Europa, de 21 de septiembre de 2011). Por otro lado, la crisis de deuda soberana que afecta a algunos estados miembros de la UE también incide negativamente en la descentralización por cuanto la preocupación por equilibrar los presupuestos nacionales lleva a  limitar los presupuestos de los entes territoriales subestatales que, cada vez tienen mayores dificultades para encontrar recursos.

A este respecto el CDR en su dictamen “se opone decididamente a que la crisis económica y de deuda y las medidas de austeridad (…) se utilicen en algunos Estados miembros como pretexto para centralizar más competencias, para llevar a cabo una descentralización sin financiación adecuada o para simplificar, reducir o incluso eliminar estructuras subnacionales”. En opinión del Comité, este tipo de medidas son contrarias al principio de subsidiariedad y a los principios de autonomía local y regional, siendo además inadecuadas al objetivo de reducción del gasto que se pretende. En este sentido, destaca la afirmación de que “no es la descentralización per se la que lleva a un gasto descontrolado por parte de los entes subnacionales, sino más bien la deficiente aplicación de las medidas de descentralización, que no van acompañadas de una descentralización fiscal”. Por este motivo, el CDR aboga por incrementar los recursos propios de los entes territoriales frente a las transferencias del Estado. En relación con las reformas, sólo aquellos supuestos en los que la reestructuración se corresponde con una modificación fundamental de las circunstancias adicionales como, por ejemplo, la fusión de municipios resultado de un cambio demográfico resultan una respuesta adecuada.

En definitiva, como órgano compuesto por representantes de los entes regionales y locales de los estados miembros de la UE, el CDR defiende una vez más el avance de los procesos de descentralización basados en la existencia de órganos de gobierno local y regional elegidos democráticamente, responsables ante sus ciudadanos y que desarrollen políticas de proximidad. Ciertamente, el Comité reconoce que todo proceso de descentralización debe adecuarse a las características del Estado y tener en cuenta la voluntad de los ciudadanos. Pero los entes regionales y locales juegan un papel esencial en la aplicación eficaz del derecho y políticas de la UE, constituyendo la democracia local y regional uno de “los fundamentos de su propia legitimidad”.

Finalmente, cabe destacar que el Dictamen del CDR contiene unos párrafos interesantes sobre la cuestión de la ‘descentralización y los movimientos independentistas’. Es interesante porque es un tema que no estaba presente en sus opiniones anteriores y que se incluye en este documento como consecuencia de las tensiones crecientes a este respecto en algunos estados miembros y de países candidatos a la adhesión. Como es sabido, una de las regiones presentes en el Comité, en la que se vive esta tensión es precisamente Cataluña. Desde esta perspectiva, el dictamen reviste un interés particular que merece una atención especial.

El CDR percibe el crecimiento de movimientos independentistas en determinadas regiones como un fracaso de los procesos de descentralización, si bien es cierto que reconoce que las causas en cada caso son muy diferentes desde el punto de vista histórico, político y económico. La posición del Comité en este punto es dual. Para empezar, dedica los primeros párrafos a señalar la necesidad de que los estados desarrollen procesos de descentralización para incrementar la satisfacción de sus ciudadanos, advirtiendo que, en caso contrario, “puede generar reivindicaciones (…) de independencia”. Estos párrafos fueron objeto también de varias enmiendas para su eliminación por considerar que el Comité se pronunciaba sobre cuestiones ajenas a su competencia. A partir de ahí, la posición del Comité de estricta legalidad internacional. En primer lugar, recuerda que el artículo 4.2 del TUE reconoce explícitamente la competencia del Estado para preservar su integridad territorial y, en consecuencia, afirma que “el avance de una región hacia la independencia ha de ser considerado fundamentalmente como un asunto interno del país afectado”.  Con ello, el CDR destaca que el Tratado sitúa explícitamente esta cuestión fuera del ámbito de las competencias de la UE y lo hace por vez primera en la última reforma, en vigor, desde diciembre de 2009. Además, el Comité añade que, “en el caso de que una región obtuviese la independencia y quisiera integrarse en la UE, tendría que presentar una candidatura oficial al Consejo y seguir el procedimiento de adhesión del artículo 49 del TUE como cualquier otro Estado que desease convertirse en Estado miembro de la UE”. Ese sería el procedimiento aplicable según el derecho y la práctica internacional al respecto aunque, cabría añadir, siempre que todas las partes implicadas no pacten en otro sentido.

Puede resultar sorprendente que el CDR se pronuncie tan claramente sobre un punto de interés tan sensible para algunas regiones europeas, cuyos representantes se encuentran presentes en el mismo. De hecho, cuando el dictamen se debatió en Comisión, alguna de las enmiendas presentadas –y finalmente no aprobadas– proponía modificar los términos ‘movimientos independentistas’ por ‘conflictos entre centro y periferia’ para evitar que pudiera entenderse que el texto se redactaba como reacción a la situación en algunos estados miembros concretos. No obstante, si tenemos en cuenta cuál es la función de este órgano en el proceso de integración europea, su posición adquiere cierta lógica.

En primer lugar, el Comité es el órgano de la Unión que permite una presencia directa de los entes locales y regionales de los estados miembros. Sus miembros deben tener legitimidad democrática regional o local, bien por ser representantes directamente elegidos, bien por ser responsables ante una asamblea directamente elegida por los ciudadanos de la región o el municipio. Es decir, es la condición de pertenecer a la estructura de organización territorial de un Estado miembro de la UE, lo que permite participar en el Comité. Además son los estados los que proponen los candidatos y el Consejo UE quien los elige. Desde esta perspectiva, si una región adquiere el estatuto de Estado independiente, deja de estar dentro de la esfera del CDR y pasa a otro plano político y jurídico. Así, corresponde al Comité velar por la salvaguarda de las competencias de los entes territoriales autónomos, pero si se trata de un territorio que accede a la independencia, automáticamente deja de estar en la órbita de este órgano.

En segundo lugar, la presencia en el Comité de regiones con competencias legislativas siempre ha sido minoritaria. Fueron este tipo de entes territoriales los que reclamaron la creación de un órgano que les permitiera participar directamente en el proceso de adopción de decisiones de la UE. Pero en el CDR, junto a las regiones con competencias legislativas, se encuentran otros muchos tipos de entes territoriales de naturaleza heterogénea y autonomía de tipo local. Este punto ha causado algunas tensiones en la estructuración y funcionamiento interno del Comité que, finalmente, optó por organizar a sus miembros por afinidades políticas, en grupos, y por nacionalidad, en delegaciones, pero no por la naturaleza de los entes representados, dada su heterogeneidad.

Lo anterior no excluye que el Comité haya tenido un interés específico en la implicación de las regiones con competencias legislativas en sus actividades. Así se explicitó ya en la Declaración de la Mesa del Comité de las Regiones de 26 de octubre de 2001, sobre el papel de las regiones con poderes legislativos en el proceso decisorio comunitario (CDR 191/2001). Representantes de las regiones con competencias legislativas han participado asiduamente a los plenos del Comité, en sus comisiones y han sido ponentes de algunos de sus dictámenes más relevantes, en particular, los relativos a aspectos institucionales y de debates sobre el futuro de la UE. Varios han sido presidentes del Comité (desde un principio se pactó que la presidencia del CDR sería ocupada alternativamente por un representante regional y otro local). No obstante, el carácter consultivo del Comité también ha sido un desincentivo para las regiones con competencias legislativas que consideran insuficiente su capacidad para influir en el proceso de adopción de decisiones. Las últimas adhesiones a la UE han agravado los desequilibrios en la composición del CDR. Como ya hemos señalado, estos estados eran mayoritariamente de estructura territorial unitaria, por lo que sus escaños en el Comité son ocupados por representantes procedentes de entes locales.

En todo caso, cabe destacar que estos párrafos fueron objeto de algunas enmiendas de interés, como la eliminación de toda referencia a la posición de la UE en el proceso de independencia –en la propuesta original se exigía que fuera neutral– o a la petición a la Comisión sobre la definición de las condiciones necesarias para reconocer a un nuevo ente soberano en Europa. Es pues un primer pronunciamiento del Comité sobre estas cuestiones, pero sin que el tema se mencione en las recomendaciones finales del Dictamen más allá de la referencia en ellas a los aspectos positivos del diálogo entre los diferentes niveles de gobierno territorial, no sólo dentro del Estado sino también con la UE, y de la necesidad de proseguir promoviendo una descentralización real y efectiva en los estados miembros y candidatos.

Dra. Laura Huici Sancho
Profesora titular de derecho internacional público de la Universitat de Barcelona

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