Fa més de dues dècades, el preàmbul de la Llei de costes (LC) denunciava la pressió a què estava sotmesa la costa espanyola ¾que acollia el 35 % de la població, tot i representar només el 7 % del territori¾ i afrontava la necessitat de posar-hi fre per evitar la destrucció dels espais que encara no s’havien transformat ¾el 1988 el 40 % de la costa espanyola ja estava urbanitzat o tenia la qualificació d’urbanitzable.

Pràcticament 25 anys després, el problema, lluny de solucionar-se, no ha parat d’agreujar-se, ajudat al llarg dels darrers anys per la bombolla immobiliària, que ha actuat de catalitzadora per a la degradació d’un espai molt sensible mediambientalment. Les dades de consum de sòl a la franja dels primers dos quilòmetres de costa, al llarg del període 1987-2005, ¾segons el projecte Corine Land Cover¾ són esfereïdores. L’increment mitjà del sòl transformat a tota la costa de l’Estat és d’aproximadament un 45 % més respecte de fa 20 anys. Això significa que en 20 anys hem urbanitzat pràcticament el doble de litoral que en tota la història de la humanitat.

Ara bé, com s’ha arribat fins aquí? Com pot ser que el període de més protecció de la costa espanyola, gràcies a la LC, hagi coincidit amb els anys de més consum de sòl al litoral?

Des de la perspectiva jurídica, els motius són fruit de la combinació d’una LC estatal —la de 1988— que, tot i que va ser revolucionària, s’ha demostrat insuficient per fer front als problemes de la nostra costa —per la seva uniformitat a l’hora de regular els 7.880 km de costa de tot l’Estat i mars tan diferents com el Cantàbric o el Mediterrani; pel seu règim transitori massa ampli, o senzillament per la poca rigorositat en l’aplicació de les seves disposicions al llarg dels darrers 25 anys. Tot plegat s’ha d’afegir a la inexistència durant molts anys d’una planificació municipal i autonòmica proteccionista amb el litoral, i això catalitzat per l’expansió del mercat immobiliari dels darrers anys, impulsat moltes vegades pels mateixos gestors municipals, que es veien mancats de recursos pressupostaris per afrontar les necessitats específiques de les seves poblacions.

Per posar fre a aquesta realitat, i com a conseqüència d’un augment de la sensibilitat social per la protecció del litoral al llarg de la dècada passada, la gran majoria de comunitats autònomes (CA) amb litoral van impulsar l’articulació de plans i polítiques propis de protecció del litoral que, sota la premissa que la LC és només un mínim comú denominador per al conjunt, establien majoritàriament nivells de protecció més alts. En el cas català, aquests nous instruments es van impulsar a partir del 2004 a través dels plans directors urbanístics del sistema costaner (PDUSC), que protegeixen aproximadament 24.000 hectàrees de sòl —més del 60 % del sòl comprès en la primera línia de mar—, i en l’atribució de les noves competències estatutàries en ordenació del litoral previstes en l’article 149.3 del nou Estatut català de l’any 2006.

La meva tesi, que es titula El règim jurídic del litoral català, se centra justament en l’estudi d’aquestes noves polítiques implantades al litoral català, en l’anàlisi dels seus instruments i dels seus primers resultats passats set anys de la seva entrada en vigor, i també en les grans potencialitats del seu nou marc competencial. El treball no pretén analitzar el conjunt de les polítiques sectorials que es poden desenvolupar en l’espai litoral, sinó que, talment com en la LC estatal, es focalitza essencialment en l’ordenació urbanística i territorial de l’àmbit terrestre del litoral, excloent l’estudi de polítiques sectorials que, com els ports, la seguretat i vigilància de platges o la sanitat i la salubritat de platges i aigües, es regeixen per altres títols competencials, més enllà del 149.3 de l’Estatut. La investigació, que inevitablement fa referència a la LC, tampoc no pretén fer una anàlisi exhaustiva d’aquesta llei estatal, àmpliament estudiada per la doctrina i que ens separaria de la finalitat de la investigació que aquí ens ocupa.

Per fer-ho, metodològicament el treball s’estructura en quatre grans capítols. En el primer s’estudia l’evolució del marc jurídic en ordenació del litoral i el seu complex marc competencial, dedicant una atenció especial a les noves competències traspassades al llarg dels anys 2007 i 2008 i els condicionants que la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre l’Estatut imposen en la interpretació de la competència exclusiva en ordenació del litoral de l’article 149.3 de l’Estatut.

En el segon dels capítols es fa una doble anàlisi de dret comparat estranger —amb els ordenaments francès, italià i dels EUA— i intern amb la resta de CA amb litoral propi a l’Estat espanyol. Les experiències de diferents models d’ordenació, tots amb problemàtiques similars a les nostres, aporten solucions i idees per ajudar a configurar un model més ambiciós de protecció de la nostra costa.

El tercer dels capítols es dedica a estudiar l’element central de l’actual ordenació del litoral català: els plans directors urbanístics del sistema costaner. Es desenvolupa un estudi detallat de la seva adequació al principi d’autonomia municipal, al planejament territorial i municipal —set anys després de la seva aprovació— i de l’eventual responsabilitat patrimonial que va operar en la seva aprovació a través de la jurisprudència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya —autèntic taló d’Aquil·les de tots els instruments d’ordenació del litoral.

Finalment, en el quart dels capítols es planteja la necessitat d’articular un model de gestió integral català a través d’una Llei d’ordenació del litoral català en línia amb la Recomanació 2002/413/CE del Parlament europeu i del Consell, de 30 de maig de 2002, sobre l’aplicació de la gestió integrada de les zones costaneres a Europa. En aquest sentit, la tesi conclou que els reptes que encara avui planteja l’ordenació del litoral català no s’han resolt amb l’aprovació dels plans directors urbanístics del sistema costaner ni tampoc amb el simple traspàs de competències de l’Administració de l’Estat a la Generalitat o el desplegament normatiu que aquesta darrera pugui desenvolupar a partir de la recent disposició addicional sisena de la Llei 3/2012, de 22 de febrer, de modificació del text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya.

L’actual concepció del litoral, segmentat en funció d’un mapa competencial complex, contradiu l’esperit i el text de la Recomanació 2002/413/CE del Parlament europeu i del Consell, de 30 de maig de 2002, sobre l’aplicació de la gestió integrada de les zones costaneres a Europa, i el Protocol relatiu a la gestió integrada de les zones costaneres al Mediterrani, que promouen justament l’adopció d’un planejament estratègic basat en la gestió integrada amb el suport i la participació de totes les instàncies administratives competents a escala estatal, regional i local. És per això que en la tesi es defensa la necessitat que la Generalitat de Catalunya assumeixi un paper central en la gestió integral de l’espai litoral a través d’una llei pròpia d’ordenació del litoral català, que doni resposta als reptes següents:

a)      Trobar un nou encaix en la concurrència de competències al litoral català a través d’un model de gestió integrada de l’espai costaner amb la Generalitat com administració de referència i un major protagonisme dels ajuntaments.

b)      Articular nous instruments d’ordenació i gestió de l’espai litoral a través d’un tercer PDUSC que incorporés disposicions específiques pel que fa al domini públic maritimoterrestre.

c)      Limitar a través de la nova llei d’ordenació del litoral català els efectes negatius de la Llei 2/2013, de 29 de maig, de protecció i ús sostenible del litoral i de modificació de la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de costes, i donar més seguretat jurídica i criteris clars als gestors d’aquest espai.

d)     Articular un règim econòmic i financer propi del domini públic maritimoterrestre català i una nova política fiscal que permeti desenvolupar polítiques més ambicioses en l’ordenació del litoral.

La nova Llei d’ordenació del litoral català no requereix la reforma de la Llei de costes, respectant el contingut bàsic de la Llei, és possible donar forma a una regulació pròpia que incorpori el nou marc competencial en ordenació del litoral. Així ho preveu de manera explícita l’article 21.3 de la LC en afirmar que les disposicions de la Llei, pel que fa al règim de servituds, tenen caràcter de regulació mínima i complementària de la que dictin les comunitats autònomes. En el mateix sentit es troba redactada la disposició addicional sisena de la LC, que afirma també que les previsions de la LC, pel que fa a les limitacions de l’ús del sòl, s’aplicaran sens perjudici de les competències de les CA i dels ajuntaments. És possible, naturalment, que sorgeixin conflictes competencials amb l’Estat —que en darrera instància haurà de resoldre el Tribunal Constitucional— però no desplegar aquesta llei pròpia acabaria convertint l’ordenació del litoral, des del meu punt de vista, en una mera competència executiva, on la Generalitat es limitaria a aplicar allò concretat en la legislació estatal.

La tesi, elaborada sobre la direcció del mestre i amic Dr. Joan M. Trayter, obtingué el passat 7 de març la màxima qualificació acadèmica davant d’un tribunal format pels professors Dr. Joaquín Tornos (president), Dr. Oriol Nel·lo i Dr. Francisco Javier Sanz, als quals agraeixo molt sincerament les crítiques, comentaris i suggeriments que espero poder incorporar en breu quan es publiqui.

Dr. Josep M. Aguirre i Font
Professor de dret administratiu de la Universitat de Girona