Organizado por el Grupo de estudios sobre la Democracia y el Constitucionalismo (GEDECO) -Proyecto de investigación: “Democracia multinivel: la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos de decisión pública, MEC, DER2012-37567-”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México y Research Centre for European and Comparative Public Law –DIPEC-, de la Universidad de Siena, se celebró en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, el 10 de junio, el “III Seminario Mexicano-Italiano-Español de Derecho Constitucional. La democracia multinivel: perspectiva constitucional y experiencias comparadas a debate”, dirigido por los profesores de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona: Josep Maria Castellà, Enriqueta Expósito y Esther Martín. El Seminario tuvo el apoyo del Consulado de México en Barcelona y de la Escuela de Postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.

El Seminario se estructuró en dos mesas. La primera: “Democracia representativa y participación de los ciudadanos en los distintos niveles de gobierno: entes territoriales, Estado y Unión Europea. Aspectos teóricos”, moderada por la profesora Enriqueta Expósito, mientras la segunda se centró en las: “Experiencias de regulación jurídica en México, Argentina, Italia, España y Unión Europea”, y fue moderada por la profesora Esther Martín.

La primera mesa la inició Tommaso Edoardo Frosini, catedrático de derecho público comparado, de la Universidad Sor Orsola Benincasa de Nápoles, quien destacó la reducida participación de la ciudadanía en Italia, debido a la propia configuración del sistema constitucional, que prima la democracia representativa sobre la democracia participativa. Los instrumentos de democracia participativa son en Italia, desde la perspectiva del profesor Frosini, débiles (dejando aparte el referéndum abrogativo): la iniciativa legislativa popular o el derecho de petición. Sin embargo, son reseñables las reformas legislativas a nivel regional y municipal, que han permitido la elección directa de los alcaldes y presidentes de las regiones. Asimismo consideró apropiada la traslación de esas reformas también a nivel estatal, para la elección del presidente de la República o del presidente del Gobierno, que evitaría los casos de “estrabismo institucional”, donde la voluntad de los representantes en ocasiones no coincide con la ciudadanía. Más allá de las ideas anteriores, consideró necesaria la reforma electoral que en la actualidad es un problema nacional vinculado a la crisis de la representación, aunque ésta es, en realidad, una crisis de los representantes.

A continuación intervino Maria Reyes Pérez Alberdi, profesora de derecho constitucional de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, que analizó el caso español, donde nos encontramos ante una democracia eminentemente representativa aunque cuenta con numerosos instrumentos de carácter participativo. Así, analizó el artículo 23 de la Constitución española, respecto a la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, las diversas referencias a la participación administrativa, o los referéndums de la OTAN ó del Tratado que establecía una Constitución para Europa, realizados en virtud del artículo 92 de la Constitución española. Ello si bien puso el énfasis en el propio poder constituyente y en la posterior jurisprudencia constitucional que limitarían en cierta medida los instrumentos participativos. Por otro lado, recalcó el mimetismo que se da en España, pues en cualquier nivel de gobierno se reproduce la estructura estatal y las formas de elección de los órganos representativos, como por ejemplo las asambleas o cámaras autonómicas. Por ello, abogó por una reforma del sistema electoral, en concreto por el voto preferencial, junto con la implementación de primarias en todas las formaciones políticas y una reforma de la iniciativa legislativa popular, eliminado las materias excluidas del mecanismo participativo. Destacó, igualmente, los nuevos estatutos de autonomía por la inclusión de derechos de participación que pueden modificar la democracia en España, que en estos momentos podría considerarse como una democracia de baja intensidad.

Por su parte, Emilio Rabasa, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM de México, planteó el caso de México, configurado como una democracia representativa, básicamente electoral, en la que los primeros instrumentos de democracia participativa se insertan a nivel municipal en la década de los setenta. En estos momentos, destacó, se precisan reformas en México, que también se ve afectada por la crisis de confianza en los representantes, además de la poliarquía o la independencia en el ejercicio del poder público, por encima de los intereses particulares. Rabasa reflexionó entorno a una reforma en materia electoral, optando por listas abiertas y la necesidad de una democracia radical, ya que sólo una democracia de iguales es una democracia participativa. Apostó, por ello mismo, por una sociedad abierta, con implantación de mecanismos de democracia participativa, como presupuestos participativos, transparencia o participación de la ciudadanía en la adopción de decisiones en todos los niveles, que elimine el clientelismo o favoritismo.

La segunda mesa abordaba las “Experiencias de regulación jurídica en México, Argentina, Italia, España y Unión Europea”. El caso mexicano fue analizado, en primer lugar, por María del Carmen Alanís, magistrada del Tribunal Electoral de la Federación de México, quien detalló el sistema electoral mexicano, haciendo especial hincapié en el Tribunal Electoral de la Federación, que cuenta con funciones de control de constitucionalidad, o en el Instituto Federal Electoral, en materia del funcionamiento interno de los partidos políticos. La Dra. Alanís resaltó al respecto dos cuestiones: por un lado, la necesidad de una igualdad material entre hombres y mujeres que supere la actual situación de igualdad formal, y por el otro, la discriminación que se puede producir en algunos distritos respecto a las minorías indígenas. Y continuaría con el examen del caso de México, Edgar Corzo, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM de México, y director de la revista Cuestiones Constitucionales. Defendió en su intervención la necesidad de una reforma política en México, con la inclusión de más mecanismos de democracia participativa, y en todos los niveles de gobierno, aunque ya casi todos los estados contemplan los mecanismos de iniciativa legislativa popular, plebiscito y referéndum. En la práctica, en México, han habido a nivel de la Federación veintiún iniciativas legislativas populares, mientras que a nivel estatal, aunque existe legislación al respecto, las experiencias son poco numerosas. A nivel federal existe un riesgo de clientelismo que se proyecta en la figura de las consultas populares, previstas en las constituciones de veintidós estados, si bien se precisa de una reforma constitucional a nivel Federal. Es reseñable que en la actual legislación federal en la materia no existan restricciones materiales para las consultas populares, contando con un régimen jurídico complejo que precisa del apoyo de un tercio de las cámaras legislativas o del dos por ciento del censo electoral.

Nicola Vizioli, profesor de derecho constitucional de la Universidad de Siena, contextualizó la implantación de los procesos participativos en la agenda política estatal italiana a partir de la década de los noventa y la puesta en funcionamiento de nuevos procesos participativos a nivel administrativo. Y destacó que, igualmente, en el ámbito local se produjeron numerosas experiencias, entre las que destacan aquellas que cuentan con la participación de los extranjeros -incluidos los extracomunitarios-. Los principales instrumentos participativos en Italia son el clásico referéndum, el referéndum abrogativo y la iniciativa legislativa popular. Y en las regiones, los estatutos han contemplado estos instrumentos de forma semejante y han introducido nuevas formas de participación.

El caso de Argentina fue tratado por Carlos Balbín, catedrático de derecho administrativo de la Universidad de Buenos Aires, quien realizó una breve introducción sobre el sistema político, desarrollando a grandes trazos su estructura federal, la configuración de las provincias y los municipios. Situó la reforma constitucional de 1994 como un avance significativo en cuanto a las iniciativas legislativas populares y las consultas. A nivel provincial, de otro lado, señaló la existencia de un mecanismo de control político adicional, como es la revocatoria de mandato. Del mismo modo, puso énfasis en la necesidad de una mayor descentralización y participación que favorezca un deseable equilibrio entre poderes. Y analizó de forma pormenorizada la situación del Poder Judicial en Argentina que precisa de una democratización y la inclusión de mecanismos de participación. El modelo judicial argentino es complejo, por su propia naturaleza, fundamentalmente al ser un sistema que cuenta con un control constitucional difuso. E igualmente se precisan de desarrollos legislativos en ámbitos de la Administración pública, como una ley de información que no existe. A nivel local, finalmente, se han implementado a lo largo de los últimos años los presupuestos participativos. Argentina, no obstante todo lo anterior, se encuentra en una crisis de representación política, que precisa de mayor participación de la ciudadanía en la Administración pública y en el ámbito judicial, pero el profesor Balbín incidiría fundamentalmente en la idea que la participación de la ciudadanía no debe de circunscribirse al modelo político, sino también social.

Para finalizar la segunda sesión, Rafael Rubio, profesor titular de derecho constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, analizó el caso español y la Unión Europea, destacando el incremento notable de las protestas informales a la sazón del “15 mayismo”, y de nuevos tipos de protesta como los escraches. Realizó, por lo demás, un análisis de la iniciativa legislativa popular, y de forma particular de aquellas que se encuentran gestándose a nivel comunitario. Posteriormente abordó la iniciativa legislativa popular en España, de la que señaló, que no sólo es un instrumento poco utilizado sino que, cuando se hace uso de la misma es para determinados temas de segundo orden, como la declaración de los toros como fiesta nacional. Por ello, indicó, se precisa una reforma de la iniciativa legislativa popular adecuándola a los nuevos medios tecnológicos para favorecer el incremento de las propuestas que alcancen los requisitos mínimos. En cuanto a los requisitos, y en concreto al número de firmas necesarias en España, advirtió que se precisa un número muy superior a la que exigen los países de nuestro entorno. Pero además, la reciente iniciativa legislativa popular referente a la dación en pago, plantea interesantes cuestiones desde el punto de vista doctrinal, en cuanto a la retirada de una iniciativa en los supuestos en que la tramitación parlamentaria modifique de forma sustantiva la iniciativa presentada. Por lo que respecta a las comunidades autónomas, éstas han reproducido en gran medida en sus estatutos de autonomía y en sus desarrollos legislativos, la configuración de la iniciativa legislativa popular establecida a nivel estatal. Y en cuanto a las nuevas tecnologías, destacaría que resulta deseable la implantación de una plataforma institucional para favorecer los procesos de las iniciativas legislativas populares -pues con ello la comisión promotora tendría más mecanismos tendentes a la visibilidad y transparencia del proceso junto con un impacto mediático superior-, y la implantación de verdaderas plataformas para el gobierno abierto. Todo ello va unido en cierto modo, como señaló el ponente, a la conveniencia de modificar cuestiones vinculadas a los procesos como la financiación, la transparencia en la obtención de recursos, o la reducción de plazos o de los porcentajes de firmas exigidos para la presentación de una iniciativa; y al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que la puesta en marcha de plataformas institucionales favorecería la protección de los datos de los suscriptores de la iniciativa y el éxito de posteriores iniciativas vinculadas a procesos participativos precedentes.

A la finalización de las intervenciones del Seminario se realizó un interesante debate sobre algunas cuestiones abordadas entre el profesorado y el alumnado asistente con los ponentes de ambas sesiones, tras el cual se concluyó con una intervención recopilatoria del profesor Castellà Andreu sobre los aspectos y cuestiones abordadas. Destacó, así, la relevancia de un análisis comparado de la democracia multinivel desde una perspectiva no sólo estática de los diferentes regímenes jurídicos y modelos participativos, sino también dinámicos, a partir de las diversas experiencias presentadas. Y enfatizó los instrumentos de participación clásicos, los nuevos instrumentos de participación ciudadana y su implementación en los diversos niveles de gobiernos, y la forma de implementación de la democracia multinivel, de arriba a abajo cómo en España – top down– o de abajo a arriba, como sucede en otras experiencias como por ejemplo la mexicana –bottom up.

Francisco Javier Sanjuán Andrés
Personal investigador, Instituto de Derecho Público. Universidad Rey Juan Carlos.