La construcción de una administración pública catalana en materia religiosa – Juan José Guardia

El pasado lunes 22 de julio defendí mi tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona titulada El modelo catalán de laicidad: examen legislativo, político y doctrinal. Este trabajo de investigación ha sido codirigido por la prof. Francisca Pérez-Madrid y por el prof. José Esteve Pardo.

El presidente de tribunal fue el prof. Juan Fornés de la Rosa (Universidad de Navarra); como vocal participó el prof. Joaquín Mantecón Sancho (Universidad de Cantabria) y actuó como secretario el prof. Santiago Bueno Salinas (Universidad de Barcelona).

Esta tesis se enmarca dentro de los trabajos del Grup interuniversitari ‘Drets culturals i Diversitat’ (GIDD) de la Universitat de Barcelona de la que es investigadora principal la profesora Pérez-Madrid.

Catalunya ha sido pionera en España en materia de libertad religiosa. Es la primera, y de momento la única, comunidad autónoma que ha constituido un órgano administrativo especializado relacionado con este derecho fundamental: la Direcció General d’Afers Religiosos (2000) de la que depende el Consell Assessor per a la Diversitat Religiosa (2011) que tampoco tiene ejemplo análogo en ninguna otra administración autonómica.

Del mismo modo, solo Catalunya se ha reservado estatutariamente de modo exclusivo su relación con las confesiones religiosas que desarrollan su actividad en su territorio (art. 161 EAC) y, en ese sentido, ha aprobado una ley sobre el régimen urbanístico de los centros de culto (Llei 16/2009, de 22 de juliol, de centres de culte) sin precedente alguno en la presente etapa democrática.

Por otra parte, como es conocido, Catalunya ha sido la única comunidad autónoma que ha asumido la competencia ejecutiva sobre los centros penitenciarios sitos en su territorio, y que ha aprobado la primera regulación no estatal sobre la asistencia religiosa en estos establecimientos: la Instrucció 1/2005, del dret a rebre atenció religiosa en el medi penitenciari de 4 mayo de 2005, del Departamento de Justicia.

El conjunto de elementos que han merecido atención en este trabajo se completa con la mención estatutaria y legal —en la Llei d´Educació de Catalunya— sobre el carácter laico de la educación en todos los centros docentes de titularidad de un administración pública territorial catalana. Hay que subrayar que esta característica solo se encuentra en el Estado español en el Estatuto de autonomía de Andalucía y en el desarrollo legal de aquella.

Es cierto que éstas y otras medidas han sido objeto de algún estudio jurídico puntual. No obstante quedaba por hacer un análisis sistemático y orgánico de la actuación de la Generalidad de Catalunya en este ámbito. Y este ha sido el objeto de investigación en esta tesis doctoral.

El marco temporal se ha circunscrito a las políticas públicas que se han desarrollado desde la VII Legislatura (2003-2006) hasta la X Legislatura (2012-2016).

Desde el punto de vista jurídico-competencial he pretendido dilucidar si en un Estado compuesto como el español es constitucionalmente admisible la existencia de sistemas diferenciados en cuanto al hecho religioso entre las CCAA, y entre éstas y la Administración General del Estado. Ante la respuesta positiva a este interrogante, he buscado determinar si las CCAA pueden adoptar cualquiera de las formas posibles de laicidad o, por el contrario, existen algunos límites en la Carta Magna. También la respuesta a esta cuestión ha sido afirmativa, por lo que —a continuación— he intentado delimitar de dónde dimanan esas fronteras y cuáles son, especialmente con respecto al art. 149.1.1º CE, las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales.

Desde el punto de vista jurídico-subjetivo de la administración competente en materia religiosa, he realizado una breve aproximación estadística a los titulares colectivos de la libertad religiosa en Catalunya y las peculiaridades que existen en el modelo catalán en relación con las entidades ideológicas. En particular me he detenido en las dificultades constitucionales que existen en un tratamiento indiferenciado de la libertad religiosa con respecto a la libertad ideológica o de pensamiento, y en la confusión de derechos y deberes que pueden surgir al respecto.

Desde el punto de visto sustantivo, he analizado las diferencias que en el ámbito educativo, penitenciario, sanitario, funerario y urbanístico presenta Catalunya con respecto a la tutela de la libertad religiosa en comparación con el resto de España.

He concluido que sí existe en Catalunya un modelo en construcción en lo relativo a la laicidad, pero del que ya se pueden localizar soluciones — a mi juicio— extrapolables a otras CCAA e, incluso, en algún aspecto, a la propia Administración General del Estado. A modo de ejemplo, en lo concerniente a la racionalización del sector público instrumental, y en concreto a la Fundación estatal Pluralismo y Convivencia, dependiente del Ministerio de Justicia, entiendo que su existencia ha perdido el sentido que pudo tener en el pasado, por lo que abogo por su supresión. La organización del Ministerio de Justicia puede asumir sus tareas. Por su parte, la Generalidad —en esta materia— no ha reproducido este fenómeno de huida del derecho administrativo. Nunca se ha planteado constituir ningún tipo de ente del sector público instrumental catalán como complemento a la actividad de la Direcció General d’Afers Religiosos.

A mi modo de ver, en efecto, este aspecto del modelo catalán me parece más adecuado. La dimensión institucional de la libertad religiosa requiere unas relaciones entre los poderes públicos y las confesiones que escapan y van más allá de la función y las competencias del sector público instrumental. La dicción literal del art. 16.3 CE corrobora esta hipótesis, dado que el mandato constitucional de cooperación tiene como destinatario específico a los poderes públicos, no al universo de entidades y formas organizativas que componen la denominada administración instrumental.

Para finalizar, como es natural, en ocasiones, planteo algunas propuestas de lege ferenda para, a mi entender, garantizar de modo más adecuado la libertad religiosa, conforme a los arts. 16.3 y 27.3 CE. En especial propongo la adición de nuevos preceptos a la Llei 16/2009, de 22 de juliol, de centres de culte, en materia de planeamiento y gestión urbanística, como son:

―      Creación de un trámite específico de participación de las confesiones en la elaboración del planeamiento urbanístico.

―      Obligatoriedad de solicitar un informe previo no vinculante de la Direcció General d’Afers Religiosos sobre las ordenanzas municipales que afecten a los lugares de culto.

―      Inclusión de medidas que favorezcan la gestión urbanística, tales como la cesión del uso de suelo de titularidad pública para la construcción de nuevos centros de culto, trámite el oportuno título administrativo, como la concesión administrativa, —para el suelo de dominio público— o el derecho de superficie para inmuebles que sean bienes patrimoniales; sin olvidar la posibilidad de la cesión de la titularidad de parcelas del Patrimonio Público del Suelo y de la Vivienda (arts. 160 a 170 del texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya).

Juan José Guardia Hernández
Professor associat de la Universitat de Girona

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