L’Estat social es troba darrerament a la primera pàgina de l’actualitat. La crisi econòmica ha situat el focus d’atenció pública en els efectes que se’n poden derivar per a les estructures tradicionals de benestar, aprofundint en un procés de debilitament que, malgrat es remunta ja a la dècada dels vuitanta, sembla haver transformat allò que constituïa una característica distintiva dels estats europeus —l’Estat social. No obstant això, des de la perspectiva jurídica, i més enllà de judicis i opinions generals, faltava un treball que analitzés detalladament l’abast i el contingut de les transformacions d’aquesta forma d’Estat. A aquest objectiu es dirigeix la tesi que vaig defensar el passat 27 de maig a la Universitat Autònoma de Barcelona, amb el títol “Estado social y Constitución: un estudio sobre la forma jurídica del Estado social y sus transformaciones a la luz de la integración europea”, elaborada sota la direcció de la Dra. Mercè Barceló i emmarcada en el Departament de Ciència Política i Dret Públic de la UAB (Grup de Recerca i Estudis Federals i Autonòmics), amb la col·laboració de l’Institut d’Études Européenes de la Université Libre de Bruxelles, on vaig poder desenvolupar l’últim any de recerca.

La tesi parteix de dos interrogants principals, dirigits a explorar les modificacions i la situació actual de l’Estat social en els països europeus. D’una banda, i com a objectiu final, es planteja quina és la influència del dret de la Unió Europea (dret primari) sobre la forma d’Estat social. D’altra banda, i per tal d’assolir aquest objectiu, s’intenta establir quins són els elements constitutius de la forma clàssica d’Estat social, en un concepte que pugui ser comú a tots els estats i que permeti valorar-ne les modificacions. La tesi principal que es defensa és que hi ha en tots els sistemes europeus elements materials i formals comuns que conformen jurídicament l’Estat social, i que són objecte de modificació per dret de la UE, que estableix nous objectius substantius a realitzar i altera, per consegüent, la capacitat d’actuació dels poders públics en l’esfera social i econòmica. Aquests dos aspectes principals són els que a continuació m’agradaria exposar:

a)      Els elements constitutius de la forma jurídica de l’estat social

En els països europeus, l’Estat presenta una forma jurídica que es caracteritza per diversos elements que orienten el poder públic a determinats objectius i el doten dels mecanismes necessaris per a realitzar-los, establint-lo com a Estat social. Aquests elements, que en l’estudi realitzat es desprenen de la comparació dels sistemes continentals (en essència Espanya, Alemanya i França) i els sistemes nòrdics (prenent com a punt de referència Suècia), són els següents:

–          Elements de legitimitat: la legitimació democràtica i material del poder públic. En tots els sistemes s’observa la construcció de l’Estat social a partir d’acords àmpliament democràtics i que generen un consens extens entre la ciutadania, precisament en base al seu contingut material d’igualtat i integració social, que obliga el poder públic a la realització d’aquests valors en la societat. En els estats continentals, aquests acords adquireixen forma de Constitució, mentre que en els estats nòrdics s’adopten com a simples pactes socials (entre patronal i sindicats) i polítics (entre els partits majoritaris de govern).

–          Elements materials: l’orientació del poder públic a la igualtat real i la procura existencial. Els textos constitucionals continentals i els acords socials dels països nòrdics mostren l’orientació del poder públic a la realització de la igualtat real a través de la procura existencial. Es considera que el funcionament natural de l’ordre social i econòmic no és suficient per a la realització de la igualtat, cosa que exigeix la intervenció del poder públic, que corregeixi i reguli l’activitat privada. L’obligació de procura existencial implica la satisfacció de les necessitats individuals pel poder públic o en condicions definides per la via pública, protegint l’individu enfront de les lleis del lliure mercat en els àmbits considerats rellevants, de manera que el mercat (el lliure exercici de les activitats privades) queda limitat pel poder públic i sotmès a les condicions definides per la via democràtica.

–    Elements formals: el reconeixement a l’Estat d’instruments per a intervenir en l’esfera social i econòmica. Tant en el model nòrdic com en el continental, els drets econòmics (llibertat d’empresa i dret de propietat) es conceben com a drets limitats, i el poder públic es dota d’instruments d’intervenció sobre l’esfera econòmica. En els estats nòrdics, s’ha optat majoritàriament pel desenvolupament dels instruments reguladors, especialment els mecanismes tributaris, mentre que en els estats continentals s’ha donat un major ús dels instruments administratius d’intervenció directa en l’economia, a través de la iniciativa pública i d’operacions de nacionalització o atribució de monopolis. En qualsevol cas, l’Estat queda habilitat per a intervenir en l’ordre social i econòmic, determinant-se jurídicament la forma i els casos en què pot actuar, però deixant al poder públic la decisió de fer-ho.

–  Garantia de l’Estat social: la construcció de garanties entre la via constitucional i la via legislativa. Gran part de la problemàtica de l’Estat social des del punt de vista constitucional s’ha centrat en la dificultat d’assegurar l’actuació de procura existencial i igualtat real que la norma fonamental imposa al poder públic. Més enllà de l’eficàcia essencialment interpretativa dels principis generals constitucionals, el reconeixement de drets socials ha anat generalment acompanyat d’una eficàcia jurisdiccional reduïda, essent difícil per als tribunals la concreció d’un contingut que, a la pràctica, requereix de múltiples i diverses actuacions públiques. Per això, a banda del contingut mínim que es pugui desprendre directament de la Constitució, les jurisdiccions constitucionals han anat desenvolupant mecanismes que, remetent al legislador el seu desenvolupament principal, permeten posteriorment controlar-ne l’adequació en virtut de principis com la no regressió (standstill, effet cliquet, principi de confiança legítima), la proporcionalitat, o la coherència i consistència de les decisions legislatives. Com bé mostren els ordenaments nòrdics, la garantia dels drets socials es troba essencialment en el legislador democràtic i en l’execució administrativa, i és per tant al control objectiu d’aquests processos —més enllà de les reclamacions subjectives— cap on cal dirigir el desenvolupament d’aquestes garanties.

b)      La modificació de la forma jurídica de l’estat social pel dret de la Unió Europea

La influència del dret de la Unió Europea (dret primari) sobre la forma jurídica de l’Estat social ve donada per l’establiment de noves obligacions substantives per als estats membres, que se centren en la consecució del mercat interior, i doten els seus principis —les llibertats de circulació, les normes de la competència i el principi de no discriminació— d’una força jurídica quasi-constitucional. La forma jurídica de l’Estat social es veu modificada així en els punts següents:

–  Modificació dels instruments d’intervenció econòmica de l’Estat. En el pla dels instruments reguladors, el necessari respecte a les llibertats de circulació impedeix regulacions restrictives pels poders nacionals sobre l’esfera econòmica. Això afecta les condicions laborals que es poden imposar als treballadors nacionals i als desplaçats, que seran considerades com a restricció sempre que impliquin un desincentiu a la circulació, i el Tribunal de Justícia en valori l’admissibilitat segons la seva necessitat i proporcionalitat. El mateix succeeix amb les regulacions generals de l’economia i, en menor mesura, amb la regulació de prestacions socials. La desregulació a nivell nacional s’accentua amb l’adopció del principi de reconeixement mutu, i no es recupera amb intensitat similar a nivell supranacional, on les dificultats del procés legislatiu fan difícil l’adopció de normatives semblants a les nacionals i ocasiona sovint la seva remissió a òrgans independents o l’adopció de soft law.

En el pla dels instruments administratius —iniciativa pública, reserva de béns o serveis al sector públic, facultats de nacionalització—, els tractats no afecten l’existència a nivell nacional de propietats i empreses públiques, però les sotmeten a un règim jurídic d’estricta igualtat amb les empreses privades —el règim de la competència— sempre que realitzin una activitat econòmica —una activitat d’oferiment de béns o serveis al mercat que pugui generar beneficis i ser realitzada amb ànim de lucre. La definició àmplia d’aquest tipus d’activitat pel Tribunal de Justícia en els diferents casos ha portat a una dràstica reducció de la capacitat estatal de definir un règim jurídic diferent per a les seves activitats econòmiques, i d’excloure, per tant, la competència en els sectors considerats rellevants. Això suposa l’extensió de l’economia de mercat a tots els àmbits en què sigui objectivament possible la iniciativa privada i es considera l’actuació estatal com una excepció només admesa en certs serveis d’interès econòmic general. El finançament públic d’aquests serveis se subjecta també a condicions estrictes de mínima interferència en el lliure mercat, definides pel dret europeu.

– Modificació dels elements d’orientació material de l’Estat social. La realització de la procura existencial pels poders nacionals només s’admet en el marc europeu si respecta els principis del mercat interior. Així, els drets socials de llibertat —dret a la vaga, llibertat sindical— han quedat sotmesos en la jurisprudència del Tribunal de Justícia a un exercici transnacional que no afecti de forma desproporcionada les llibertats de circulació de les empreses, considerant-los com a excepció a aquestes llibertats independentment de la seva naturalesa de drets fonamentals. D’altra banda, els drets socials a prestacions, quan impliquin un servei de prestació pública atribuït a una única entitat, només poden tenir un contingut mínim, que permeti en un nivell superior l’entrada al mercat d’operadors privats. A més, aquests drets veuen modificada la seva titularitat, que el Tribunal de Justícia ha estès a tots els ciutadans europeus actius i —amb certs matisos— inactius: això trenca amb l’esquema tradicional de les comunitats de solidaritat nacionals —el cercle entre prestacions, contribucions i tributs— i pot posar en perill l’equilibri financer d’aquests sistemes si no es complementa amb mecanismes de redistribució a nivell supranacional.

Aquesta situació mostra, no obstant això, una diversa concepció del poder públic i del paper que li correspon en relació amb la societat, segons el marc de la Unió. Malgrat l’ampli desenvolupament del principi d’igualtat i no discriminació a nivell europeu, el seu contingut dista molt d’aproximar-se a allò que en l’àmbit intern hem entès com a igualtat real. A nivell europeu, la no discriminació implica la lluita contra les diferències de tracte que es donen en el mercat per circumstàncies individuals i de forma arbitrària, amb especial èmfasi en l’àmbit laboral. El poder públic, doncs, ha d’acabar amb les situacions de desigualtat que afecten certs individus per motius com la raça, el sexe, l’orientació sexual, o la religió, però en canvi veu molt reduïdes les possibilitats de pal·liar les desigualtats econòmiques sorgides del mateix funcionament lliure del sistema econòmic. En l’àmbit europeu no hi ha rastre de la voluntat de transformació de l’ordre social i econòmic existent —que sí que és present en les constitucions i sistemes nacionals—, i es considera el sistema de mercat vigent com a mecanisme vàlid per a assolir el benestar de la població.

– Modificació de la forma de garantia de l’Estat social. Per últim, el sistema europeu implica també una alteració de la forma en què el dret configura les obligacions de l’Estat. A nivell nacional, la configuració jurídica de l’Estat ha implicat un cert equilibri entre l’orientació constitucional del poder públic i l’obertura d’un marc d’opcions que permetia diferents polítiques i alternatives del legislador. L’ordenament europeu distorsiona aquest equilibri, efectua a la pràctica una constitucionalització de determinades opcions econòmiques i redueix, per tant, el rang de possibilitats d’actuació existents. Lluny de reforçar la col·laboració entre Constitució i legislador, la Unió conté opcions predeterminades que es doten de primacia i efecte directe i s’imposen als poders estatals.

Això planteja evidentment el dubte sobre la legitimitat i adequació constitucional d’aquestes transformacions, efectuades per processos d’elaboració i reforma dels tractats definits pels estats membres, però també per una jurisprudència altament creativa del Tribunal de Justícia. Amb tot, la tesi no ha volgut entrar a analitzar en profunditat aquests aspectes, que haurien de ser objecte d’un altre treball. La conclusió principal a la qual s’arriba és que la forma de l’Estat social es modifica en efecte pel dret de la UE, atès que aquest redueix els instruments estatals d’intervenció i limita l’abast de la procura existencial i de l’activitat de realització de la igualtat real.

Clara Marquet Sardà
Ex-investigadora doctoral a la UAB
Advocada a Garrigues