El Senado irlandés ante un callejón sin salida tras el referéndum sobre la abolición del Senado de 4 de octubre de 2013 – María Esther Seijas

La que aspiraba a ser la tercera abolición del Senado en Irlanda parece haberse esfumado, cuantitativamente, en un exiguo 3,8 % de votos a favor del mantenimiento del Senado y, cualitativamente, en un complejo entramado de razones de diversa e, incluso, de contradictoria naturaleza.
Varios interrogantes afloran en esta reflexión sobre “lo que pudo haber sido y no fue…” respecto a la abolición del Senado: ¿Qué?, ¿para qué?, ¿por qué?, ¿cuándo? Lo que es cierto es que nos encontramos en esa avenida, callejón sin salida, a la que el líder de la oposición (Fianna Fail), Michael Martin, advirtió que llevaría una respuesta negativa a la propuesta del referéndum. La contestación del primer ministro, Enda Kenny (Fine Gael), “Deputy Martin will not walk me down that avenue” (Dáil Debates, 18 de septiembre de 2013, p. 14) fue, muy a su pesar, premonitoria.
El Senado irlandés, para García Álvarez “uno de los casos más interesantes de representación de intereses en régimen de democracia liberal” (1978), se diseña esencialmente en el art. 18 de la Constitución de 1 de julio de 1937, sobre dos precedentes. El efímero Senado avalado por la “Government of Ireland Act” (1920), cuya única sesión duró aproximadamente una hora y el Senado corporativo que postularía la Constitución de 1922 del Estado Libre de Irlanda (Saorstát Eireaann) en cuyo artículo 12 se diseñaba un legislativo bicameral (Oireachtas), Cámara de Diputados (Dáil Eireann) y Senado (Seanad Eireann), en el que recaía el “único y exclusivo poder de elaborar las leyes para la paz, el orden y el buen gobierno del Estado Libre de Irlanda”. Las características de este Senado, que se reproducirán en su sucesor de 1937, se ciñen a la composición (60 senadores) —art. 31—, a la formación previa de paneles de candidatos elegibles —arts. 32 y 33— y a una aspiración de excelencia de la mano de los prerrequisitos exigibles a los senadores, “ciudadanos propuestos desde ámbitos en los que hubieran aportado honores a la nación por motivo del servicio público prestado o que, por las especiales cualificaciones y logros alcanzados, sean representativos de importantes sectores de la vida de la nación” —art. 30—. Por el contrario, entre los rasgos que le distanciarían del ulterior Senado está su mandato de doce años, la edad mínima de treinta y cinco para ser senador y la ausencia de representantes de las universidades irlandesas que encontrarían su escaño en el Dáil. El carácter flexible, conforme a la clasificación de Bryce, de la Constitución de 1922 derivaría en que el Senado fuese abolido en 1936 por un procedimiento legislativo ordinario.
El actual Senado data constitucionalmente del 29 de diciembre de 1937, fecha de entrada en vigor de la Constitución irlandesa. La doctrina (Garvin, The Irish Senate) ha identificado como argumentos subyacentes al modelo irlandés de Cámara Alta el corporativismo, el guildismo (Penty, The restoration of the Guild System) que aspiraba a construir un socialismo de fines armonicistas e interclasistas conectado a la representación corporativa de organizaciones profesionales y que toma su nombre de las guildas o gremios medievales de mercaderes y el catolicismo social, fundado en la Encíclica Quadragesimo Anno de Pío XI, especialmente importante en la cultura irlandesa.
Los ejes normativos sobre los que se erige el Senado, su composición y sus atribuciones, son los artículos 18 y 19 de la Constitución, la “Seanad Electoral (University Members) Act”, de 1937, la “Seanad Electoral (Panel Members) Act” de 1947 (ref. 1954) y la Electoral Act (1997, 1998 y 2011).
Los 60 miembros que componen el Senado tienen una heterogénea procedencia marcada por la dialéctica designación versus elección. El primer ministro (Taoiseach), una vez elegido en la Cámara de Representantes, nombra 11 senadores (art. 18.3 Constitución). Los cuarenta y nueve restantes son elegidos desde dos fuentes de legitimación: la universidad y diferentes ámbitos sectoriales y profesionales de la sociedad. Dos universidades, la Universidad Nacional de Irlanda (NUI) y la Universidad de Dublín (Trinity College) son designadas originariamente por la Constitución como proveedoras de senadores, tres respectivamente. No obstante, en 1979, la séptima enmienda constitucional extiende a “otras instituciones de Educación Superior del Estado” el privilegio de elegir senadores, posibilidad aún pendiente de implementar. Son electores los graduados en dichas universidades, mayores de veintiún años que se inscriben en un Registro específico, antes de v. gr. 26 de febrero de cada año en la NUI, emitiendo su voto por correo.
Los 43 senadores que restan se eligen mediante un sistema de representación proporcional mediante un sistema de voto único transferible y por correo. Con carácter previo a cada elección, se confeccionan cinco paneles integrados por candidatos que posean conocimientos y experiencia práctica en los siguientes ámbitos de interés y servicios: 1) Idioma y cultura nacionales. Literatura, arte, educación. 2) Agricultura, pesca y asimilados. 3) Trabajo, tanto si está organizado, como si no lo está. 4) Industria y comercio, incluyendo banca, finanzas, contabilidad, ingeniería y arquitectura. 5) Administración pública y servicios sociales, integrando las actividades sociales de voluntariado. Un Registro en el Senado será el encargado de incluir a los candidatos elegibles en cada panel y de verificar sus méritos. De acuerdo con la ley electoral, cada uno de los cinco paneles señalados se divide en dos subpaneles. Por un lado el subpanel del parlamento (Oireachtas), en el que se integrarán los nombres de los candidatos designados por cuatro miembros del Parlamento irlandés (Cámara de Representantes recién elegida y Senado saliente). El otro subpanel, Nominating Bodies, estará integrado por los candidatos designados por los grupos profesionales o sectoriales que aparecen en el Registro de Nominating Bodies (v. gr. El publicado en la Irish Oifigiuil, de 22 de marzo de 2013, incluye desde la Royal Irish Academy, hasta la Electrical Industries Federation of Ireland, pasando por The Alzheimer Society of Ireland). Cada panel ha de proveer un número mínimo de senadores, a la vez que no ha de exceder un cupo máximo (v. gr. Agricultura 4-11). Una vez fijados los candidatos elegibles, los electores serán los miembros de la Cámara de Representantes (Dáil), los senadores salientes y los miembros de las corporaciones municipales. El electorado es aproximadamente de 1000 personas y cada elector ostenta un solo voto para cada panel, en consecuencia cuenta con cinco votos. La elección se realiza en el plazo de 90 días tras la disolución de la Cámara Baja, siendo responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente todo lo concerniente a dicho proceso.
El Senado se reúne normalmente en sesión plenaria dos días a la semana, miércoles y jueves, y sus principales funciones se condensan en ser una Cámara de “revisión” de la legislación elaborada en el Dáil, integrándose en un patrón de bicameralismo asimétrico muy común. La infraposición del Senado la podemos evidenciar en los siguientes datos: la responsabilidad del gobierno se sustancia ante la Cámara Baja —art. 28.4— que también propone al Presidente de la República el nombramiento del Primer Ministro —art. 13.1, 1.º y 2.º—; un máximo de dos ministros pueden proceder del Senado, nunca el Viceprimer Ministro y el Ministro de Hacienda —art. 28.7—; en materia de procedimiento legislativo, la legislación económica, tan importante en los tiempos actuales, solo puede ser revisada durante 21 días por el Senado, que en caso de introducir propuestas de modificación no aceptadas ulteriormente por el Dáil o de no respetar dicho plazo, pasará a considerarse aprobada definitivamente en el momento de expiración de esos 21 días —art. 21.2—; carece de iniciativa para impulsar la reforma de la Constitución —art. 46— y el potencial veto que pudiera presentar el Senado en el proceso legislativo ordinario dentro de los 90 días que se le asignan para examinar una ley —art. 23, 1, 1º y 2º— se podrá levantar por una resolución del Dáil en los 180 días posteriores. En el procedimiento de urgencia el tiempo de deliberación del Senado podrá reducirse —art. 24. 1— y su veto o sus enmiendas no aceptadas por el Dáil decaerían al considerarse el texto definitivamente aprobado una vez agotado el plazo señalado. Cuando una proposición de ley tiene su origen en el Senado, si el Dáil la modifica, se considerará que se ha presentado en la Cámara Baja —art. 20.2—. Las obligaciones derivadas de Acuerdos o de Tratados Internacionales han de aprobarse en la Cámara Baja —art. 29.1—.
Ese sesgo asimétrico del bicameralismo irlandés, al que aludíamos, parece contrarrestarse por otras atribuciones senatoriales. V. gr. su presidente (Cathaoirleach) forma parte del Consejo de Estado, al igual que el Presidente del Dáil —art. 31—, también formará parte de la Comisión Presidencial que asumiría los poderes del Jefe de Estado en caso de ausencia o incapacidad de éste—art. 14—; el Senado tiene potestad para impulsar un proceso de impeachment contra el Presidente motivado en una acusación de mala conducta —art. 22.10—; se requiere una resolución de cada Cámara tanto para declarar como para poner fin al “estado de emergencia” —art. 28.3—; tiene iniciativa legislativa, salvo en el caso de las Money Bills y de la reforma Constitucional; el Senado ostenta la potestad de solicitar la celebración del referéndum, junto a un mínimo de 1/3 de la Cámara de Representantes, para proyectos de ley de “importancia nacional” —art. 27—; el Presidente de la República habrá de prestar juramento ante ambas Cámaras —art. 12.8— y se requiere el acuerdo del Senado para la promulgación prematura de una ley —art. 25.2— y para la iniciativa de leyes singulares (prívate Bills). Es preciso recordar que sólo se han tramitado cuatro leyes de este tipo: “The Limerick Market Act” (1992), “The Attachment Act” (1993); “The Tritinity College Dublin Act” (2000) y the “Royal College of Surgeon of Ireland Act” (2002).
El Senado, que por todas las razones aducidas, había permanecido en un statu quo de tranquilidad, pasó en el año 2009 a focalizar la atención de la actualidad política, especialmente cuando en octubre de ese año el líder del partido conservador Enda Kenny manifestó que un futuro gobierno de su partido propondría la abolición del Senado, junto a una reducción de los parlamentarios del Dáil, con el consiguiente útil ahorro en tiempos de crisis. En la campaña electoral de 2011, los laboristas y el Sinn Fein se adscribirían a esta propuesta. La victoria de la coalición Fine Gael-Laboristas obligaría a su implementación, tal y como se plasmó en el programa de gobierno de 6 de marzo de 2011, destacando su premura al comprometerse a aplicarla en un plazo de 12 meses. Es reseñable que en el elenco de los compromisos electorales adquiridos se incluyó una Convención Constitucional, como mecanismo de dinamización y promoción de la participación ciudadana en los asuntos públicos. Pues bien, de su agenda se vetó cualquier cuestión que requiriese la celebración de un referéndum, esto es, la abolición del Senado.
El proceso de elaboración del Proyecto de Ley de abolición del Senado se prorrogó más allá del compromiso inicial de un año, justificando esa demora en la complejidad del mismo. Finalmente, el 5 de junio de 2013 fue aprobado por el ejecutivo, concluyéndose su tramitación parlamentaria el 23 de julio, incluso con los votos en contra de senadores nombrados por el propio Primer Ministro.
El contenido de dicho proyecto de ley se centraba en la introducción de un nuevo artículo 19 A en la Constitución, de carácter transitorio que fijaría la disolución del Senado (abolition day) y otros de carácter permanente que afectarían a la redefinición del poder legislativo en su conversión en unicameral (arts. 15, 12, 18, 21,22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 35, 40, 46, 47, 53, 55). El punto final de este proceso de reforma constitucional viene marcado por la celebración de un referéndum, fecha que se publicó a través de un tweet, el 4 de octubre de 2013 y en el que el “No” a la abolición del Senado vencería por el 51, 7% de los votos.
En la interpretación de este resultado solo nos atrevemos a postular ciertas conjeturas fruto del seguimiento mediático de esta tumultuosa campaña. Una figura poliédrica entre cuyas caras podemos resaltar las siguientes:
Una vertiente técnica nos obliga a reparar en la ambigüedad con que se formuló la pregunta del referéndum: “Do you agree to the aboliton of Seanad Éireann?” (¿Está de acuerdo en abolir el Senado?) La respuesta era “SÍ” o “No”. Un auténtico oxímoron en el que el voto “Sí” significaba no al Senado y el voto “No” conllevaba el sí a la continuidad del Senado. Desde esa aproximación técnica hemos de hacer una reflexión a los mecanismos de encuestas y sondeos que fallaron estrepitosamente en esta campaña al vaticinar mayorías favorables a la abolición del Senado. Técnicamente hablando, es importante reparar en la fragmentación de la sociedad irlandesa que se vislumbra a través de la interpretación de los resultados: una Irlanda urbana, con epicentro en Dublín, versus una Irlanda rural, menos activa políticamente.
Una vertiente puramente especulativa, basada en la opinión de uno de los analistas más agudos del proceso Larry Donnelly, incluye una referencia a razones triviales para explicar este resultado y a otras más sustantivas. Entre las primeras, se ha de resaltar a aquellos que siempre votan no, al margen de lo que se plantee en cada referéndum; los que están hastiados de votar, pacientes diagnosticados con una fatiga referendaria o los que simplemente se hicieron un auténtico lío con la formulación de la pregunta y la asociación de la respuesta a esa opción binaria que se adjuntaba, aspecto ya esbozado. Entre las razones sustantivas que estimamos más decisivas podemos aducir las siguientes: la mala campaña hecha por el gobierno, especialmente personalizable en la figura de su presidente, quien ocultándose tras el falso velo de la neutralidad que se puede demandar a un primer ministro rehusó celebrar un debate público y entregó la gestión de la campaña a su enemigo-rival en el Fine Gael, a la sazón un caballero de apellido Bruton. Sustantivamente, podemos enfatizar la dosis de razonabilidad de quienes consideraron que el ahorro que supondría abolir el senado, cifrado al alza en unos 20 millones de euros, es un montante insignificante en un Estado hundido en un proceso de rescate de miles de millones de euros efectuado por el FMI y la UE. De peso igualmente, hemos de exponer el factor de aquellos ciudadanos que estaban esperando tener la primera oportunidad, sea cual fuere, para “fustigar” a un gobierno que les había decepcionado, al que acusan de haberles mentido, en una cuestión tan delicada y de tanta repercusión en Irlanda como es el aborto y la “Protection Life during Pregnancy Bill 2013” que movilizó a la sociedad pro-life irlandesa a comienzos del mes de julio.
Desde un plano de hermenéutica política, varios argumentos pueden aducirse. En primer lugar, el temor a una concentración de poder, bajo el eslogan “power grab”, que se coló con intensidad al comienzo de la campaña. La esencia es que el unicameralismo reforzado con la deriva partidista del parlamentarismo haría desaparecer o reduciría a la mínima expresión las posibilidades de control del ejecutivo. En segundo lugar, a todas luces meridianamente relevante, la repulsa de los ciudadanos a las políticas gubernamentales de ajustes económicos, especialmente con la subida de impuestos, en una Irlanda que empieza a creer que la crisis económica se ha convertido en una pandemia insuperable e insoportable. En tercer lugar, lo incompleto de la reforma propuesta. Desde el compromiso electoral, la abolición del Senado se acompañaría de una reforma del Dáil y del sistema electoral, algo que está en ciernes y que hubiera dado más empaque a esta propuesta. En cuarto lugar, la fragmentación de los partidos, especialmente evidente en el Fine Gael y en el Sinn Fein, erráticos, divididos y carentes de poder de convicción. En quinto lugar, un auge no desdeñable de movimientos asociativos, que al margen de los partidos políticos, se han hecho un hueco en esta campaña, abriendo una auténtica brecha en los cauces de participación y movilización social.
Finalmente, una aproximación desde el flanco constitucional. El estrecho margen del resultado del referéndum, la fragilidad, a veces errática de las posturas de los partidos políticos, nos instan a convenir el cuestionamiento del statu quo del Senado. Sobre la mesa la Quinn-Zappone Bill que postula la ampliación del electorado del Senado a la totalidad de los ciudadanos, a los que residen en el extranjero, en Irlanda del Norte; que los candidatos hayan de obtener un aval de al menos 500 firmas; que se exija una paridad en su composición y que se refuercen sus atribuciones, especialmente en lo concerniente al control parlamentario y a la aplicación de la legislación europea.
Ha llegado el momento de cuestionar severamente la virtualidad de posiciones afines a la navaja de Ockahm, los problemas complejos como los actuales no son susceptibles de ser resueltos con soluciones sencillas, pensar que, tras la abolición del Senado, Irlanda recuperaría el pulso de la actividad política y económica fue un craso error. Por otro lado, haber dejado pasar la oportunidad de purgar un sistema político obsoleto, enrocado en tradiciones disfuncionales y en falsos mitos ha sido el peor epitafio de un tigre celta que ahora descansa en Leinster House.

María Esther Seijas Villadangos
Profesora titular de derecho constitucional Universidad de León

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