La desestimació del recurs d’inconstitucionalitat contra la reforma de la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de les Illes Balears – Maria Ballester

El 26 de setembre de 2013 el Ple del Tribunal Constitucional emet la Sentència que desestima el recurs d’inconstitucionalitat interposat per més de cinquanta senadors del Grup Parlamentari Socialista del Senat contra determinats preceptes de la Llei 9/2012, de 19 de juliol, que modifica, alhora, la Llei balear de la funció pública (Llei 3/2007, de 27 de març), determinades disposicions de la Llei de normalització lingüística (3/1986, de 19 d’abril), algunes normes de règim jurídic de l’Administració autonòmica (Llei 3/2003, de 26 de març) i un precepte de la Llei de coordinació de policies locals (Llei 6/2005, de 3 de juny). Cal posar en relleu que la norma impugnada no representa una simple modificació puntual de les lleis esmentades, sinó que significa un canvi integral del marc jurídic i lingüístic a les Illes Balears, que s’ha vist completada, a l’àmbit educatiu, amb l’aprovació del Decret 15/2013, de 19 d’abril, pel qual es regula el tractament integrat de les llengües als centres docents no universitaris.

Per tal d’abordar els diferents elements d’impugnació, el Tribunal Constitucional distingeix entre tres blocs de motius. El primer, la infracció del bloc de constitucionalitat (art. 3 CE i 4 i 14.3 de l’Estatut d’autonomia) en relació amb la possible afectació a la posició del català com a llengua oficial de la comunitat autònoma, com a conseqüència de la modificació de normes de la funció pública autonòmica, de normalització lingüística i del règim jurídic de l’Administració autonòmica. El segon, relatiu a la infracció de la competència estatal per vulneració de la legislació bàsica en matèria de règim jurídic de les administracions públiques i ocupació pública. I el tercer, la infracció, pel conjunt de la Llei 9/2012, de diferents preceptes constitucionals (art. 9.3, 14, 137, 140 i 141.4). En aquest comentari ens centrarem, bàsicament, en el primer d’aquests blocs.

1. En relació a la supressió, amb caràcter general, de l’exigència d’acreditar coneixements de llengua catalana per a l’accés a la funció pública en l’àmbit autonòmic, en el recurs plantejat se sosté que la norma impugnada atempta contra la posició constitucional i estatutària del català a les Illes Balears, en la mesura que debilita la condició de llengua pròpia i oficial i lesiona els drets lingüístics dels ciutadans. S’argumenta, també, que la supressió de l’obligació de coneixement del català per part dels nous empleats públics pot determinar, a mitjà o llarg termini, el caràcter innecessari de la llengua catalana en l’àmbit polític i institucional. I, en definitiva, es considera que la no exigència de la capacitació dels empleats públics en la llengua pròpia de la comunitat autònoma suposa una decisió arbitrària i mancada de justificació ex article 9.3 de la Constitució i, a més, resulta contrària al principi d’eficàcia que, de conformitat amb l’article 103 del text constitucional, ha de regir l’actuació de l’Administració pública.

El Tribunal Constitucional analitza els diferents motius d’impugnació a partir del reconeixement de la realitat plurilingüe de l’Estat espanyol (STC 82/1986, de 26 de juny), així com de la necessitat de promoure el valor cultural d’aquesta realitat, de la qual deriven algunes conseqüències jurídiques relacionades amb el caràcter oficial de les diferents llengües. Recorda també que el règim de cooficialitat lingüística establert per la Constitució i els diferents Estatuts d’autonomia pressuposa la convivència de les dues llengües oficials per tal de preservar el bilingüisme existent en aquelles comunitats que tinguin llengua pròpia (STC 337/1994, de 23 de desembre). I, reafirma, tot invocant la doctrina continguda a la STC 31/2010, de 28 de juny, que la doble oficialitat s’ha de sotmetre a un patró d’equilibri o igualtat entre llengües, sense que pugui atorgar-se prevalença o preponderància d’una llengua sobre l’altra, tot i que admet també que el legislador podrà adoptar les adequades i proporcionades mesures dirigides a corregir situacions històriques de desequilibri que puguin existir i salvar, d’aquesta manera, la posició secundària o de postergació que pogués tenir una de les llengües oficials.

En el cas concretament examinat, paradoxalment, el Tribunal Constitucional no ha de valorar un règim de major protecció o de preferència de la llengua catalana envers la castellana, sinó que haurà d’analitzar si l’opció del legislador de suprimir el requisit general de coneixement de la llengua pròpia en l’accés a la funció pública és conforme al bloc de constitucionalitat. Tanmateix, el Tribunal es planteja bàsicament la seva tasca, com ja s’ha dit, en la determinació dels límits de la definició del català com a llengua pròpia, que no podrà derivar en un règim de desequilibri entre les llengües oficials. A partir d’aquí, tot reconeixent les àmplies facultats de les comunitats autònomes per establir l’estructura i l’organització dels seus mitjans, i a partir d’una acceptació acrítica de les argumentacions de l’exposició de motius, que al·ludeixen a l’àmplia implantació del coneixement del català a la funció pública de l’àmbit territorial i en la societat, el Tribunal Constitucional dóna per bona l’opció del legislador balear que prima el criteri de la professionalització en l’accés i la provisió de llocs de treball envers el manteniment del requisit d’accés i ocupació de la funció pública. I afirma que aquesta opció política no implica necessàriament una posició subordinada de la llengua catalana, perquè «la medida preserva la garantía bidireccional del uso de la lengua propia entre Administración y ciudadanos a través de un amplio abanico de puestos de trabajo para cuyo acceso y provisión es necesario el requisito lingüístico» (la cursiva és nostra). A més, afegeix que la Llei 9/2012, a l’apartat 4 de l’article únic, estableix mesures de foment concretes de la llengua catalana quan diu que les administracions públiques han de promoure la realització de cursos destinats a afavorir el coneixement de la llengua catalana.

Per tot això, el Tribunal Constitucional conclou que «no hay inconstitucionalidad en tener el conocimiento del catalán como mérito, no existe discriminación, por inexistencia de trato preferente del castellano sobre el catalán y la existencia de medidas de fomento […] conducen a la desestimación de la impugnación». I afegeix que «la configuración del acceso y provisión de puestos de trabajo en la función pública balear no infringe los límites derivados de la consideración del catalán como lengua propia, de acuerdo con las normas integrantes del bloque de constitucionalidad y ello no puede justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquella lengua, en detrimento del castellano, también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, lo que conduce al reconocimiento de la constitucionalidad de los preceptos examinados, al poderse utilizar con normalidad la lengua catalana, sin perjuicio de poder utilizar también con normalidad el castellano» (fonament jurídic 8è).

Certament, crida l’atenció, tal i com es planteja en el vot particular formulat per la magistrada Adela Asua Batarrita, que el Tribunal en la seva argumentació no hagi fet una anàlisi més detallada de la garantia dels drets lingüístics dels ciutadans. I això perquè és evident que l’estricta al·lusió als supòsits en què es preveu la necessària acreditació d’un determinat nivell de català, que apareixen relacionats en l’apartat 2 de la disposició addicional dotzena de la Llei (a la funció pública docent, els llocs amb funcions d’assessorament lingüístic, places que tinguin com a funció principal l’atenció al públic o la informació a l’alumnat), obliga a concloure que la majoria de serveis de l’Administració no podran satisfer adequadament el dret estatutari a utilitzar la pròpia llengua. També resulta sorprenent que el Tribunal Constitucional no hagi explicat de manera més extensa la reinterpretació que s’ha fet de la doctrina continguda a la STC 46/1991, que havia considerat raonable i proporcionat, en funció del caràcter oficial del català i de la pròpia eficàcia de l’Administració autonòmica, l’exigència d’un cert nivell de capacitació lingüística en la llengua pròpia als empleats públics.

2. Els recurrents impugnen, també, les modificacions introduïdes a la Llei de normalització lingüística, en aquest cas per manca de concordança entre la matèria i la regulació que formalment es regula. A partir de la nova redacció donada per la Llei 9/2012, aquella ara inclou una referència expressa al castellà com a llengua oficial, suprimeix la regla general d’expedir còpies i certificats en català, suprimeix el mandat al Govern per a la regulació de l’ús normal del català, i preveu que els topònims poden tenir, conjuntament, forma oficial catalana i castellana. A priori, sembla, efectivament, que els canvis en la Llei de normalització lingüística tenen una minsa connexió temàtica amb l’objectiu de corregir la situació d’anormalitat lingüística del català i assegurar el compromís dels ciutadans de les Illes Balears en la salvaguarda i extensió de la llengua catalana, que és, precisament, la finalitat de la Llei 3/1986, de 19 d’abril.

En qualsevol cas, per examinar aquesta qüestió, el Tribunal invoca novament la STC 31/2010, per recordar la distinció entre «lengua pròpia», «lengua de uso normal» i «lengua preferente» i a partir d’una succinta base argumental afirma que la modificació legislativa en qüestió pretén equilibrar el paper del castellà en l’àmbit oficial i administratiu enfront de la situació reforçada que la Llei de normalització lingüística havia atorgat al català (fonament jurídic 11è). Sembla que, en aquest punt, l’enjudiciament que realitza el Tribunal Constitucional segueix una tendència, ja iniciada a la Sentència 31/2010, que mostra un rigor restrictiu del règim de protecció estatutari del català, potser inspirat en la creença que cal protegir la posició del castellà en aquells territoris que tenen, a més, una llengua pròpia.

3. També és objecte d’impugnació la disposició final segona de la Llei 9/2012, que modifica la Llei de règim jurídic de l’Administració de les Illes Balears, per tal d’introduir el castellà com a llengua d’ús normal en l’actuació administrativa i en els procediments administratius. En concret, la nova redacció de l’article 43 preveu que l’Administració autonòmica podrà utilitzar el català i el castellà indistintament, per bé que reconeix el dret a les persones interessades a rebre resposta en la llengua emprada o en la que sol·licitin; mentre que l’article 44 disposa que en els procediments administratius tramitats per l’Administració autonòmica es podran emprar indistintament les dues llengües oficials, «sens perjudici del dret de les persones interessades a presentar escrits i documents, a fer manifestacions i, si ho sol·liciten a rebre notificacions en la llengua oficial que desitgin».

En la seva argumentació, el Tribunal Constitucional indica que el legislador autonòmic té, en virtut d’allò que disposa l’article 36.2 de la Llei 30/1992, una gran disponibilitat per determinar l’ús de les llengües oficials en els procediments administratius, que només es troba limitada per la legislació bàsica de l’Estat i les previsions estatutàries, i que aquella no es veu minvada per l’estàndard utilitzat per l’article 36.1 de la Llei 30/1992, que es limita als procediments seguits davant l’Administració de l’Estat. Considera també que la reforma introduïda als articles 43 i 44 de la Llei balear 3/2003 satisfà el dret del ciutadà a emprar les dues llengües oficials en el territori autonòmic, en els termes establerts a l’article 35.d de la Llei 30/1992. En concret, argumenta que aquell dret no implica que tot el procediment administratiu s’hagi de tramitar íntegrament en la llengua utilitzada o elegida pel ciutadà sinó que queda satisfet «con la posibilidad de dirigirse a la Administración y recibir respuesta en la lengua que se elija» (fonament jurídic 12è).

Tanmateix, tal com es planteja en el vot particular formulat pel magistrat Juan Antonio Xiol Ríos, subscrit també pels magistrats Encarnación Roca Trías i Fernando Valdés Dal-Ré, la interpretació mantinguda a la Sentència se sosté bàsicament en la previsió 14.3 de l’Estatut d’autonomia, que reconeix el dret dels ciutadans a dirigir-se a l’Administració i a rebre resposta en la llengua oficial elegida, però, en canvi, obvia una interpretació sistemàtica del dret a l’ús normal de la llengua (article 4.3 de l’Estatut) en l’àmbit administratiu i en les concretes relacions entre l’Administració i els ciutadans. En el vot discrepant s’invoca la doctrina continguda a la STC 82/1986, de 26 de juny, segons la qual el reconeixement d’una llengua oficial determina que s’accepti la seva validesa i eficàcia com a mitjà normal de comunicació «en [los poderes públicos] y entre ellos y en su relación con los sujetos privados». S’argumenta que quan es tramita un procediment administratiu la relació entre els ciutadans i l’Administració no queda circumscrita a la recepció de les notificacions, sinó que es manté en els diversos estadis en els que es produeixin (petició d’audiència, consulta, assistència a determinades proves, participació en actes d’instrucció, etc.). I conclou que «la tramitación del expediente administrativo en la lengua elegida por el ciudadano […] es el único medio de llevar a la realidad el reconocimiento de la validez y eficacia de la lengua en esos trámites y constituye, en consecuencia, una exigencia natural derivada del carácter oficial de la lengua elegida». Aquesta és la interpretació coherent, també, amb les previsions de la Carta Europea de les Llengües Regionals Minoritàries, de 5 de novembre, que vincula a l’Estat espanyol, i que fixa el màxim compromís dels signataris per tal d’assegurar, a petició de les parts, que es desenvolupin els procediments jurisdiccionals i administratius contradictoris en les llengües oficials o minoritàries (article 9.c, i).

En definitiva, de la lectura dels arguments interpretatius emprats a la Sentència sobre conceptes i categories estatutàries (llengua pròpia, oficialitat, drets lingüístics dels ciutadans) es desprèn una certa degradació del valor i l’eficàcia normativa de l’Estatut d’autonomia, tal com ja va succeir a la STC 31/2010. A més, la resolució se separa de pronunciaments jurisprudencials previs, especialment els referents a la capacitació lingüística dels funcionaris públics (STC 46/1991) i a l’ús normal del català en els procediments administratius (STC 82/1986). Crida l’atenció que la Sentència, assumint acríticament les argumentacions de l’exposició de motius sobre l’àmplia implantació del català a la societat i a l’administració pública, no invoqui les argumentacions que han avalat el procés d’evolució del procés de normalització lingüística; de fet, no s’apel·la ja a la legitimitat de les mesures de política lingüística favorables al català per corregir el seu desequilibri històric i, en canvi, a la Sentència es deixa entreveure una certa preocupació per la necessitat de protegir el castellà a les Illes Balears. No s’entén que el Tribunal Constitucional no hagi apel·lat al deure de les institucions autonòmiques de garantir l’ús normal del català a l’Administració pública per exigir un estàndard de protecció suficient de la llengua, quan el català segueix sent llengua pròpia del Govern, del Parlament, dels Consells Insulars i de les corporacions locals i manté el caràcter de llengua d’ús preceptiu per l’Administració autonòmica. I el que resulta més sorprenent és que el Tribunal Constitucional, que acumula retards importants en totes les seves resolucions, hagi resolt aquest recurs en menys d’un any i s’hagi emès la Sentència coincidint amb una situació socialment convulsa a les Illes Balears, en el moment en què la ciutadania protesta per la reforma precipitada i sense consens del règim lingüístic a l’ensenyament.

Maria Ballester Cardell
Professora contractada doctora de Dret Constitucional de la Universitat de les Illes Balears

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s