1. El día 22 de agosto de 2013, tras haber sido publicada en el Boletín Oficial de la Región de Toscana, entró en vigor la nueva Ley regional 46/2013, de 2 de agosto, por la que se dictan disposiciones sobre «debate público regional y promoción de la participación en la formación y la elaboración de políticas regionales y locales».

Como es sabido, la ley 46/2013 no ha sido el primer acto legislativo mediante el cual la Asamblea regional de Toscana ha regulado los mecanismos, a través de los cuales se concreta la participación ciudadana en los procesos decisionales en el ámbito regional y local. Ya con la Ley regional 69/2007, de 27 de diciembre, el legislador regional había dictado «Normas sobre promoción de la participación en la elaboración de políticas regionales y locales». Se trataba, pues, de una ley «con fecha de caducidad»: el artículo 26 de la Ley 69/2007, en efecto, establecía la derogación de la propia Ley el día 31 de diciembre 2012 –la derogación, sin embargo, no suponía la terminación de los procesos participativos aún no concluidos. Dicha «fecha de caducidad» fue diferida al 31 de marzo de 2013 por parte del artículo 1 de la Ley regional 72/2012, de 10 de diciembre. Desde la perspectiva de las relaciones entre fuentes del derecho, lo que podría parecer extraño es que el artículo 31 de la nueva Ley regional 46/2013 determina la derogación de la Ley 72/2012 –es decir, del mismo acto legislativo que prorroga la «fecha de caducidad» de la anterior Ley regional 69/2007.

La aplicación del principio de temporalidad a la ley 72/2012 y no a la ley 69/2007 se fundamenta en los siguientes motivos: por un lado, la ley 69/2007 era una «ley con fecha de caducidad», por lo que ya había cesado de producir efectos jurídicos en el ordenamiento regional; por otro lado, la derogación hubiera podido afectar al ámbito de validez de la ley 69/2007 –es decir, a las modificaciones aportadas por ésta a numerosas leyes regionales, y a los procedimientos participativos todavía pendientes y cuyos efectos se estaban llevando a cabo en un periodo de tiempo posterior a su vigencia.

2. Esto no significa que la nueva Ley regional 46/2013 sobre participación regional no se sitúe en una relación de continuidad con la anterior legislación. En primer lugar, la región de Toscana sigue proponiéndose come un verdadero «laboratorio» para la experimentación de instrumentos participativos innovadores. Pues bien, a la hora de evaluar los modelos –concretos y practicados– de participación bajo la vigencia de la ley 69/2007, cabe destacar que en Toscana el nivel local de gobierno, sustentado por parte del legislador regional, haya actuado como «oficina» de participación: no solo por la creatividad, variedad y riqueza de las prácticas con que la ley regional había experimentado, sino –y sobre todo– porque el propio legislador había impulsado un cambio en la forma de relacionarse de la sociedad con las instituciones. Puede decirse, en efecto, que el modelo de participación-organización se había intentado sustituir por un tipo de organización del poder distinto, según el cual la participación, por medio de las funciones y actividades públicas, convierte a la sociedad misma en institución y organización. Así, por ejemplo, en el marco legislativo regional, las asociaciones y municipios habían experimentado con numerosas prácticas: como planes de participación en la redacción de los instrumentos urbanísticos. Nada que decir, por lo tanto, sobre el carácter experimental de la nueva participación ciudadana. Solo cabe señalar que se había dado un incentivo mayor a la experimentación frente a la progresiva supresión del modelo del nivel inframunicipal.

De hecho, la supresión de las circunscripciones inframunicipales fue establecida por el art. 2, apartado 186, letra b) de la Ley 191/2009. Dicha supresión no concierne a los municipios grandes (con más de 250.000 habitantes), que pueden mantener la circunscripción como órgano fundamental, siempre que la población media no sea inferior a 30.000 habitantes. La supresión de las circunscripciones no impidió la posibilidad de que se siguieran desarrollando actividades participativas. A mayor abundamiento, hay que recordar que, en Italia, muchas funciones locales son de derivación regional y que Toscana sustentó, a través de la Ley 69/2007, prácticas participativas. En particular, esta Ley prescribía que la participación debía ser activada a iniciativa de grupos, privados, de los propios entes locales y de las circunscripciones aún existentes; en caso de iniciativa de grupos privados, si el municipio interesado en la activación de los mecanismos participativos se opusiera a la solicitud, los ciudadanos podían interponer un recurso administrativo (arts. 15-18 ley 69/2007).

Entre ellos, se había experimentado el «presupuesto participativo»: un mecanismo que compensaba la eliminación, por parte de la ley estatal, del nivel inframunicipal mediante la involucración directa de los ciudadanos en la tomas de decisión puntuales a realizar dentro del territorio de la circunscripción suprimida. Con arreglo al presupuesto participativo, el modelo normativo requería que los ciudadanos y las instituciones solicitaran la activación de la participación. Así las cosas, la Ley incorporaba los rasgos originarios de la participación –una participación, como se he dicho, impulsada por el asociacionismo local y fomentada por el nivel local de gobierno–; y, en este marco, la ciudadanía determinaba las prioridades de intervención y el contenido del acto final; finalmente, el poder público adquiría la deliberación ciudadana expresada según varios modelos participativos y deliberativos incorporándola a un acto normativo o administrativo.

Si bien se había objetado que este modelo participativo no fuese «verdadera» participación –puesto que el modelo teórico de participación implica la participación en la toma de decisiones públicas, y no la expresión de una voluntad participativa a través del sufragio–, cabe recordar que al poder público quedaba reservada la definición del marco participativo y la conclusión del proceso mediante la adopción del acto terminativo del procedimiento. Se trataba, entonces, de un modelo decisional distinto al de la democracia semidirecta o del referéndum, que están totalmente equiparados a actos emanados de los órganos «tradicionales» en los que se estructura el poder público.

3. En segundo lugar, la relación de continuidad entre la Ley 69/2007 y la posterior Ley 46/2013 se infiere de la propia política regional sobre participación. En efecto, la idea de que Toscana siga siendo un verdadero laboratorio de prácticas y de marcos procedimentales deriva de la exposición de motivos de la Ley 46/2013: de estos motivos resulta que la aprobación de la nueva Ley está justificada principalmente por el gran éxito –en términos de democratización, apertura del proceso decisional regional y local y procesos participativos impulsados (más de 100)– que obtuvieron los procesos participativos innovadores introducidos por la Ley 69/2007.

Pues bien, la exposición de motivos conecta directamente con el art. 26.2 de la ley 69/2007, según el cual la Junta y la Asamblea legislativa regionales hubieran tenido que promover, ya en los primeros meses de 2012, «itinerarios» participativos, con la finalidad de evaluar la eficacia, difusión y éxitos de los procesos de participación democráticos impulsados por la Ley 69/2007 y la oportunidad de revalidar o aportar modificaciones a dicha Ley.

El resultado de dichos «itinerarios» participativos está representado por el documento «Contributo all’indagine conoscitiva e al processo di valutazione sulla legge regionale 69 2007», aprobado por la Junta regional en julio de 2012. El documento pretende conservar la «filosofía» que ya había animado la Ley 69/2007: su índole fuertemente innovadora y original; las modalidades con que dicha Ley había concebido la relación entre participación y toma de decisiones: una relación en que la participación ciudadana se convierte en fase del procedimiento decisional público, asignando en dicha fase un papel decisivo a ciudadanos y grupos.

Como es evidente, en el documento formulado por parte del órgano ejecutivo de la Región se encuentran también indicaciones para la mejora de los instrumentos de participación ya contenidos en la Ley 69/2007: simplificar los procesos administrativos para encauzar los procesos participativos, en general, y los locales, en particular; aportar modificaciones al instrumento del debate público –precisando, por un lado, su naturaleza y sus tareas; facilitando, por otro lado, su utilización–; coordinar la ley sobre participación con las demás leyes regionales en que se prevén, en ámbitos específicos (urbanismo, por ejemplo), procesos participativos; reforzar los órganos de garantía.

Cabe señalar que en el debate sobre la oportunidad de aprobar una nueva ley sobre participación participó también la Asamblea legislativa regional. Con la deliberación 18/2012, de 19 de diciembre, el órgano legislativo regional afirmó la oportunidad de adoptar una nueva ley, por la que deberían regularse los procesos participativos. De forma similar a lo que se deduce del documento emanado de la Junta, el órgano legislativo regional destacó la necesidad de aportar unas modificaciones y, por lo tanto, «corregir» los perfiles más problemáticos surgidos a la hora de la aplicación concreta de los instrumentos de participación previstos por la Ley 69/2007. Concretamente, se trata de impulsar el recurso al debate público modificando el correspondiente procedimiento. De hecho, en su deliberación, la Asamblea propuso modificar el correspondiente procedimiento (arts. 7-9, Ley 69/2007) –cuya complejidad y rigidez causó su práctica inaplicación–; contribuir a la simplificación de los procesos participativos locales, tanto valorizando el papel de los entes locales y de los privados, como clarificando las relaciones entre la fase participativa y la fase decisional por parte del poder público. Se trata, entonces, de simplificar los instrumentos de participación ciudadana como medios para gestionar la complejidad de la sociedad –una complejidad, muchas veces, que no permite solucionar sus propios conflictos solo a través de los cauces tradicionales de la democracia representativa.

4. La Ley 43/2013 reafirma las finalidades generales ya solemnemente proclamadas en el art. 1 de la Ley 69/2007; en particular; el fortalecimiento y la renovación de la democracia a través de la participación; el fomento y el impulso como «forma ordinaria de administración y gobierno de la Región en todos los ámbitos y niveles administrativos»; la participación ciudadana en la definición y elaboración de políticas públicas; la afirmación de la igualdad de género; la valorización de las buenas prácticas participativas (art. 1.2, Ley 46/2013).

Nada que decir acerca de los sujetos titulares del derecho de participación: el art. 2 de la Ley 46/2013 reafirma, con cambios poco relevantes, las categorías ya indicadas en el art. 2 de la Ley 69/2007 (ciudadanos y extranjeros residentes en el territorio en que se apliquen los instrumentos participativos; trabajadores y estudiantes, etc.; cualquier ciudadano que, en la opinión del órgano gerente el debate público, tenga interés en los procesos participativos). En el párrafo anterior se ha llegado a la conclusión de que la legislación estatal configura la participación ciudadana en el ámbito local como consubstancial a la organización básica de los entes locales, con la consecuencia de reservar al Estado la regulación de los mecanismos participativos.

Mayor trascendencia tiene la cualificación de la participación ciudadana en términos de «derecho» (art. 2 de la Ley 46/2013). Por un lado, la participación ciudadana está prevista a nivel regional: la reserva a los estatutos de autonomía de las regiones de los principios de organización y de funcionamiento del ente y de sus propios órganos (art. 123 de la Constitución) necesariamente se extiende a la regulación de mecanismos de participación democrática. Por otro lado, en la Constitución italiana se encuentra un entrelazamiento de competencias legislativas, estatales y regionales sobre entes locales. Ciertamente, el Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación electoral, órganos de gobierno y funciones básicas de los Municipios, las Provincias y las Ciudades metropolitanas (art. 117.1.p Const.). Sin embargo, la organización del régimen local por parte del Estado no abarca la complejidad de la realidad jurídica de la participación ciudadana. La Constitución establece también que las regiones deben conferir a los entes locales funciones administrativas en los ámbitos de su competencia legislativa (art. 118.2 de la Constitución): urbanismo, comercio local, servicios públicos locales, etc. Y a nadie se le oculta que las leyes regionales, a la hora de atribuir funciones administrativas a los municipios, pueden requerir que, en la regulación concreta de los procedimientos administrativos, los propios municipios introduzcan instrumentos por los que se admite la participación ciudadana en los procesos decisionales públicos en los ámbitos indicados. Se trata, como se ha visto con anterioridad, de uno de los elementos innovadores de la ley sugerido por parte del órgano ejecutivo regional: es decir, conseguir la coordinación de la ley sobre participación con las demás leyes regionales que dictan, en ámbitos específicos, procesos participativos. Pues, el art. 27 modifica los instrumentos participativos previstos por la Leyes regionales 10/2010, de 12 de febrero de 2010 (sobre evaluación medioambiental estratégica y evaluación de impacto medioambiental) y 61/2012, de 6 de noviembre de 2012 (sobre transparencia en la gestión patrimonial de titulares de cargos electivos): a ambas se le aplican los medios de participación que están regulados por la ley sobre participación.

5. La Ley 46/2013 confirma también el órgano regional encargado de vigilar y garantizar la promoción de la participación. De hecho, los arts. 3 y sigs. regulan la «Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione»: se trata de un órgano independiente, cuyo mandato tiene una duración de cinco años, y cuyos miembros –dos designados por la Asamblea legislativa, uno por el Presidente de la Región– ya deben haber tomado parte en experiencias con metodologías y prácticas participativas. A ese órgano se le encomienda –junto al «Garante regionale della comunicazione» la vigilancia sobre participación en el ámbito urbanístico y de gobierno del territorio. Se hallan aquí novedades respecto a la ley anterior: la Ley 46/2013 convierte la «Autorità» de órgano unipersonal a órgano colegiado; su nombramiento no incumbe solo al órgano representativo regional, sino también al Presidente de la Región.

No se trata, sin embargo, de una innovación que altera la «democraticidad» y la «legitimación» de la «Autorità», puesto que la Asamblea legislativa y el Presidente son elegidos directamente por parte del cuerpo electoral regional; pertenecen a la misma mayoría política; y, si el consejo regional aprueba una moción de censura contra el Presidente electo por sufragio universal y directo, determina la dimisión de Presidente y de la Junta y su propia disolución (art. 126 Const.).

Entre las tareas que el art. 5 de la Ley 46/2013 encomienda a la «Autorità», pueden mencionarse: la iniciativa del debate público y los procedimientos activados a instancia de los ciudadanos; la financiación de procesos participativos locales; la evaluación ex post de dichos procesos participativos; la elaboración de un informe anual sobre su propia actividad, que luego transmite a la Asamblea legislativa regional; garantiza la transparencia, la difusión de datos sobre proyectos financiados y buenas prácticas participativas.

6. En cuanto a los procesos participativos, la Ley 46/2013 acoge las modificaciones sugeridas por parte de la Junta y de la Asamblea regional con arreglo al debate público y a los instrumentos participativos.

De hecho, la Ley 43/2013 introduce una definición de «debate público regional». Según reza el art. 7.1, el debate público regional es un «proceso de información, de discusión pública y participación sobre obras, proyectos, intervenciones de especial transcendencia para la comunidad regional, en los ámbitos medioambiental, territorial, paisajístico, social, cultural y económico». Normalmente, tiene carácter previo respecto a las fases de elaboración de proyectos, obras o intervenciones –es decir, se puede utilizar «cuando todas las opciones y decisiones todavía son posibles» (art. 7.2)–; de todas formas, no se puede emplear en fases procedimentales que se sitúan después el planeamiento definitivo del proyecto.

Ya se ha puesto en relieve la inaplicación de la figura bajo la vigencia de la Ley 69/2007. Para evitar la inaplicación del instrumento participativo, la Ley 46/2013 intenta individuar todos los casos en que se puede utilizar este instrumento – se puede, puesto que no es un proceso administrativo participativo obligatorio y que, hay intervenciones y obras a que no se puede aplicar (art. 8.4). Sin embargo, cabe destacar que el del legislador regional es un esfuerzo «de gran detalle»: se han pormenorizado evidentemente todos los aspectos de la participación a través del debate público, introduciendo disposiciones excesivamente detalladas en cuanto a naturaleza, costes y entidad de las inversiones públicas y privadas, de actividades, obras y proyectos.

Así, por ejemplo, el art. 8 establece que se aplicará el debate para obras de relevancia nacional pero localizadas en el territorio regional (art. 8.5); para obras cuya ejecución se fundamenta en convenios entre Regiones (art. 8.8); infraestructuras de iniciativa pública (regional y local) cuyas inversiones y costes de realización superen 50 millones de euros (art. 8.1); para proyectos presentados por sujetos privados y que tienen el mismo valor. En este caso, la «Autorità» involucrará al propio promotor (privado) de la obra en el debate apoyándolo económicamente (art. 8.2). Cabe destacar que el debate público es facultativo para proyectos a realizar cuyo valor económico oscila entre 10 y 50.millones de euros (art. 8.3, Ley 43/2016).

No se tratarán, en estas líneas, las fases en que se articula el debate público: de hecho, su explicación excedería las finalidades de esta contribución. Se trata, en efecto, de un verdadero procedimiento administrativo, cuya regulación (y pormenorización) se desprende de los arts. 10-12 de la Ley 46/2013. Lo que se puede señalar es el papel que la Ley otorga a la «Autorità»: ésta recibe las instancias y los informes de los varios sujetos interesados a impulsar el debate público (art. 10.1), promueve el debate (art. 10.3); convoca el debate, determina su duración, nombra al responsable del procedimiento (art. 11.1). La convocatoria debe ser necesariamente publicada en el Boletín Oficial de la Región Toscana y en los sitios web de los órganos regionales (art. 11.5).

Finalmente, el art. 12 de la Ley 46/2013 regula la terminación del debate. El responsable del procedimiento tiene que transmitir un informe a la «Autorità», en que deben constar los contenidos y resultados del debate público, las posiciones y argumentaciones de los sujetos que han participado, las propuestas sobre la oportunidad de ejecutar las obras de infraestructura (art. 12.1). Las intervenciones del legislador regional para impulsar las buenas prácticas participativas llegan al punto de regular los efectos de la participación ciudadana. En de un plazo de 90 días desde la publicación del informe conclusivo del debate, los sujetos promotores de la obra tienen que tomar posición acerca de los éxitos del debate público: pueden renunciar a la realización de la obras; presentar soluciones alternativas; proponer modificaciones; seguir con la ejecución del proyecto original (art. 12.3).

Una vez más, el marco teórico tradicional no abarca la complejidad de la realidad normativa de la participación democrática. De una realidad que, con arreglo a los procesos participativos, no es solo jurídico-constitucional, sino también social. En efecto, la participación que se irá desarrollando a través del debate público es un proceso institucional que puede afectar también a intereses privados. Dicho en otros términos, los procesos participativos previstos por la Ley 46/2013 corresponden al carácter pluralista de la sociedad contemporánea italiana, que impulsa la presencia de distintos intereses –a veces irreconciliables entre sí– en los procesos decisionales públicos.

En cuanto a los demás procesos participativos, nada que decir acerca del papel que la Región de Toscana se reserva en los procesos participativos. En este sentido, se trata de un papel que no es distinto del que ya la Región se había reservado bajo la vigencia de la Ley 67/2009 –es decir, fomentar e impulsar la participación ciudadana a nivel local. La nueva ley sobre participación sigue prescribiendo que la participación debe ser activada a iniciativa de grupos, entes privados, de los propios entes locales (art. 13 y 16) o de escuelas (art. 19). Sin embargo, se incorporan las indicaciones contenidas en el documento de la Junta y en la deliberación de la Asamblea legislativa regional, con el efecto de reforzar la participación. Ya se ha dicho que es la «Autorità» la que admite las solicitudes para activar los procesos participativos (arts. 14.4 y 15), asigna contribuciones financieras, soportes metodológicos logísticos y de organización (art. 14.5 y 18), según los criterios de prioridad indicados por la propia Ley (art. 17).

La Ley emplaza también a la Región a fomentar «recorridos» de formación en materia de participación ciudadana (art. 21), y a impulsar la utilización de nuevas tecnologías (art. 22). Una vez más, la Región se adecúa a las exigencias de la sociedad que, solicitando nuevas formas para la participación en su propia administración, propone nuevos modelos y renovadas clasificaciones.

7. Finalmente, cabe subrayar que de los arts. 25 y 26 de la Ley 46/2013 se desprende una innovación de especial transcendencia: la regulación de las posibles «colisiones» entre democracia participativa, semidirecta y representativa. Se trata, pues, de uno de los rasgos más novedosos de la ley sobre participación: de hecho, en la anterior Ley 67/2009 no se encontraban dichas disposiciones.

Por un lado, reza el art. 25 que el referéndum consultivo sobre obras y proyectos conlleva la inadmisibilidad del debate público sobre las mismas obras y los mismos proyectos – sin embargo, si ya se ha convocado un debate público, el referéndum podrá celebrarse sólo seis meses después de la terminación del debate público (art. 46.1.c de la Ley 62/2007, de 23 de noviembre, sobre referéndums regionales). Por otro lado, el art. 26.1 prohíbe que se celebre el debate público en los meses anteriores a las elecciones generales regionales por las que se renovarán la Asamblea y el Presidente de la región. Se trata, pues, de un plazo de tiempo excesivamente largo, puesto que el período en que se prohíben los debates públicos coincide con los 180 días anteriores al de la elección. Análogamente, los entes locales no pueden solicitar debates públicos y activar procesos participativos en los 180 días anteriores a las elecciones locales.

Sin embargo, los distintos tipos de «democracia» se relacionan entre ellos según un criterio de complementariedad, y no de exclusión recíproca. Se trata, entonces, de distintas formas de ejercicio de la soberanía popular: la participación ciudadana se concibe como instrumento para gestionar la complejidad de la sociedad –una complejidad, muchas veces, que no consigue solucionar sus propios conflictos a través de los cauces tradicionales de la democracia representativa.

Así las cosas, no se entiende la idea de evitar conflictos entre democracia semidirecta, representativa y participativa. Con arreglo a la democracia participativa, es evidente que su ejercicio no supone generar conflictos con las demás «democracias», sino desarrollar mecanismos concretos de participación.

También los mecanismos de participación son medios de ejercicio de la soberanía popular, que concretan la idea de la democracia constitucional y expresan, de formas distintas a las tradicionales, la voluntad popular. En efecto, el sistema constitucional es democrático no solo porque hay distintos modelos de democracia que concretan la soberanía, sino también porque los modelos de democracia son formas de ejercicio de la soberanía que revelan el carácter efectivamente democrático del sistema constitucional.

El «transvase» de las formas «participativas» a la democracia semidirecta y representativa como forma de ejercicio de la soberanía se justifica solo a la luz de una preferencia –¿constitucionalmente establecida?– por una democracia que esté «organizada» y pueda ser concretamente controlada por el indirizzo politico di maggioranza. De hecho, a nivel estatal el art. 34.2 de la Ley 352/1970 sobre el referéndum abrogativo suspende dicha institución de democracia semidirecta en caso de elecciones generales a nivel nacional. A nivel regional, la idea de la inadmisibilidad de los procesos participativos en caso de elecciones y referéndum parece sustentarse en el hecho que los «grandes» proyectos de infraestructuras dependen de las decisiones del poder público –mejor dicho, de quienes representan la mayoría política en las instituciones representativas–, a las cuales deben ajustarse los procesos participativos y las exigencias de participación ciudadana.

Matteo Nicolini

Profesor investigador en Derecho público comparado de la Universidad de Verona – Italia