Aproximación general al proyecto de ley de evaluación ambiental – Lucía Casado

El pasado 30 de agosto el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de ley de evaluación ambiental. Se trata de una iniciativa que integra en un único texto normativo la legislación de evaluación ambiental estratégica y de evaluación ambiental de proyectos y que, de aprobarse, supondrá la derogación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; del Texto Refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero; y del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental.

1. Contexto general, motivación y objetivos del proyecto de ley

El proyecto de ley de evaluación ambiental constituye la materialización de otra de las medidas reformistas de la legislación ambiental anunciadas por el ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a principios de la presente legislatura, que se une a otras recientemente aprobadas (como la reforma de la ley de costas o de la ley de prevención y control integrados de la contaminación). El objetivo de la reforma, además de aunar en un único cuerpo legal, el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, es simplificar y racionalizar los procedimientos de evaluación, dotándolos de mayor agilidad, con el fin de que constituyan un instrumento eficaz para la protección del medio ambiente.  También pretende establecer un marco jurídico común para la evaluación ambiental y lograr la concertación de la normativa sobre evaluación ambiental en todo el territorio nacional. Ahora bien, no puede ocultarse la motivación económica que justifica su aprobación, motivación que, por otra parte, acompaña a muchas de las recientes reformas normativas en materia ambiental, tanto de ámbito estatal como autonómico, que más allá de lo ambiental, también se justifican como medidas para paliar la crisis. El propio Ministerio ha afirmado que con esta norma, además de un nuevo impulso al desarrollo sostenible, se prevé generar unos 80.000 empleos y supondrá un impacto sobre la actividad económica de 1.000 millones de euros aproximadamente.

Este proyecto de ley también se aprueba, como pone de manifiesto su Exposición de motivos, “en sintonía con los principios que animan la revisión de la normativa comunitaria sobre la evaluación ambiental de proyectos”. En efecto, en la Unión Europea está en proceso de revisión la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. A finales de 2012 vio la luz la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE [COM (2012) 628 final, Bruselas, 26 de octubre de 2012], cuyo objetivo es “adaptar las disposiciones de la Directiva EIA codificada a fin de colmar lagunas, reflejar los cambios y retos ambientales y socioeconómicos actuales y atenerse a los principios de una normativa inteligente”. Se trata, en definitiva, de mejorar la calidad del proceso de evaluación ambiental, simplificar y racionalizar las diferentes etapas del procedimiento y aumentar la cohesión y las sinergias con otras legislaciones y políticas. Llama la atención, sin embargo, que se inicie la tramitación del proyecto de ley de evaluación ambiental sin haberse aprobado todavía la nueva directiva europea, lo que obligará en un futuro próximo a realizar algunos ajustes.

2. Títulos competenciales e impacto sobre la normativa autonómica

El proyecto de ley de evaluación ambiental, incluidos sus anexos, se dicta al amparo del artículo 149.1º.23 CE y, salvo algunas excepciones, determinadas por la disposición final cuarta, tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En principio, esto ya es así en la actual normativa reguladora de la evaluación ambiental estratégica y de la evaluación de impacto ambiental. La novedad radica ahora tanto en el mayor grado de detalle de la legislación básica estatal a la hora de regular determinadas cuestiones –por ejemplo, la evaluación de impacto ambiental de proyectos– como en la clara voluntad subyacente de homogeneizar la normativa en esta materia en todo el territorio nacional, de armonizar los procedimientos administrativos autonómicos actualmente en vigor y evitar diferencias injustificadas en los niveles de exigencia medioambiental de las comunidades autónomas. Si hasta ahora las diferencias entre las regulaciones autonómicas de la evaluación ambiental han sido grandes, la pretensión –y así se hace constar en la Exposición de motivos, que incluso apela a la necesidad de una coordinación vertical efectiva entre los diferentes niveles de gobierno– es que en el futuro haya un marco jurídico común y un legislación homogénea en todo el territorio nacional, con las especificidades estrictamente necesarias en cada comunidad autónoma, evitando así procesos de deslocalización.

En este contexto cabe situar los principios de “racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental” y de “cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas”, recogidos en el proyecto, y el papel encomendado a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. A ella corresponderá analizar y proponer las modificaciones normativas necesarias para cumplir con los principios recogidos en esta norma y establecer un procedimiento de evaluación ambiental homogéneo en todo el territorio nacional. Por lo tanto, el margen de actuación de las comunidades autónomas para regular esta materia va a ser menor.

Por otra parte, respecto de las comunidades autónomas que tengan legislación propia de evaluación ambiental, el proyecto de ley incorpora un novedoso sistema de entrada en vigor. Con arreglo a la disposición derogatoria, la derogación de la actual legislación básica estatal se producirá, en todo caso, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley. No obstante, si antes de que concluya este plazo, las comunidades autónomas aprueban nuevos textos normativos adaptados a esta ley, la derogación se producirá en el momento en que las nuevas normas autonómicas entren en vigor.

3. Estructura y contenido

El proyecto de ley de evaluación ambiental se estructura en tres títulos (I –“Principios y disposiciones generales” –, II –“Evaluación ambiental” – y III –“Seguimiento y régimen sancionador” –), integrados por 63 artículos; 13 disposiciones adicionales, una disposición transitoria y una disposición derogatoria únicas y 6 disposiciones finales; y 6 anexos (dedicados respectivamente a los proyectos sometidos a evaluación ambiental ordinaria, los proyectos sometidos a evaluación ambiental simplificada, los criterios para determinar si un proyecto del anexo II debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria, el contenido del estudio ambiental estratégico, los criterios para determinar si un plan o programa debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria y el estudio de impacto ambiental y criterios técnicos).

Su finalidad principal es establecer “las bases que debe regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando, en todo el territorio del Estado, un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible”. Asimismo, recoge los principios que informarán el procedimiento de evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y el régimen de cooperación entre la Administración estatal y las comunidades autónomas a través de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (art. 1).

En relación con su contenido, lo más destacable es, por una parte, como ya hemos avanzado, la regulación en el mismo texto normativo de la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental de proyectos; y, por otra, la introducción de importantes novedades procedimentales, destinadas a lograr una mayor simplificación y agilización de la tramitación de los procedimientos de evaluación, sin olvidar la incorporación de nuevas tipologías de proyectos (por ejemplo, los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica o fracking).

4. Principales novedades

El Proyecto de Ley de evaluación ambiental incorpora algunas novedades importantes. Dado el objeto de este escrito, no pretende realizarse un análisis detallado del proyecto de ley, sino únicamente destacar algunos aspectos de su contenido.

a) Novedades en los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y evaluación de impacto ambiental

El proyecto de ley regula de forma exhaustiva los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental de proyectos, estableciendo un esquema similar para ambos procedimientos y unificando la terminología utilizada. Como novedad, se diseñan para ambos tipos de evaluación dos procedimientos (el ordinario y el simplificado). Existirán, en consecuencia, procedimientos de evaluación ambiental estratégica ordinaria y simplificada; y procedimientos de evaluación de impacto ambiental ordinaria y simplificada. Se pretende, de esta forma, simplificar los procedimientos y agilizar el proceso de evaluación para determinados planes, programas y proyectos.

b) Cambios en la tramitación del procedimiento en pro de la agilización

Entre las novedades más significativas, el proyecto de ley establece plazos máximos para los procedimientos: veintidós meses, prorrogables por dos meses más por razones justificadas debidamente motivadas, para la evaluación ambiental estratégica ordinaria; cuatro meses para la evaluación ambiental estratégica simplificada; cuatro meses, prorrogables por razones justificadas debidamente motivadas, para la evaluación de impacto ambiental ordinaria; y tres meses para la evaluación de impacto ambiental simplificada. Se produce, de este modo, una reducción considerable de la duración de los procedimientos en relación con las previsiones actuales. Habrá que ver si realmente estos plazos son de factible cumplimiento en la práctica y si no repercutirán negativamente en la calidad y en la rigurosidad de los procedimientos y pronunciamientos ambientales que se emitan.

Asimismo, son muchos los cambios que se introducen en determinados trámites del procedimiento. Entre otros, pueden citarse la inclusión tanto en la evaluación ambiental estratégica como en la evaluación de impacto ambiental de un trámite de inadmisión de carácter sustantivo, con la finalidad de que los promotores conozcan en fases preliminares del procedimiento que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podrá contar con un pronunciamiento ambiental favorable; la configuración con carácter potestativo del trámite previo para determinar el alcance del estudio de impacto ambiental; la extensión del trámite de consulta para la elaboración del documento de alcance del estudio de impacto ambiental no sólo a las administraciones públicas afectadas sino también a las personas interesadas; la obligación de publicar el anuncio de información pública y la declaración ambiental estratégica, el informe ambiental estratégico, la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental no sólo en el diario oficial correspondiente sino también en la sede electrónica del órgano sustantivo; la posibilidad de que el órgano ambiental pueda proseguir el procedimiento de evaluación si las administraciones públicas competentes no han emitido informes preceptivos, siempre que disponga de los elementos de juicio suficientes para realizar la evaluación de impacto ambiental; la caducidad de la declaración de impacto ambiental, de no iniciarse la ejecución del proyecto o actividad, a los cuatro años, con la inclusión de la posibilidad de una prórroga de su vigencia por un plazo adicional de dos años en caso de que no se hayan producido cambios sustanciales; y la regulación de la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental a petición del promotor cuando concurran determinadas circunstancias.

c) Determinación de la naturaleza jurídica del procedimiento y de los pronunciamientos ambientales

El proyecto de ley, recogiendo la jurisprudencia, define, por vez primera, la naturaleza jurídica de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental y los califica como “procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos”.

Asimismo, determina que la naturaleza jurídica de la declaración ambiental estratégica, el informe ambiental estratégico, la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental es de la de informe preceptivo y determinante; y clarifica que contra estos pronunciamientos ambientales no procederá recurso alguno, sin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien, de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa o de autorización del proyecto. De esta forma, se recoge en la norma una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Debe valorarse positivamente que, en cambio, se permita la interposición de los recursos que procedan en vía administrativa o judicial contra la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental, en aquellos casos en que los proyectos sujetos a evaluación no requieran una autorización, sino una comunicación previa o una declaración responsable. En estos supuestos sí debe admitirse la impugnabilidad de estos pronunciamientos ambientales, en la medida en que dejan de ser un mero acto de trámite y ponen fin al procedimiento de evaluación, que se convierte en un procedimiento autónomo y decisorio.

d) Algunas previsiones para mejorar la calidad de los estudios y documentos ambientales

El proyecto de ley de evaluación ambiental también incluye algunas previsiones en torno a la capacidad técnica y responsabilidad del autor de los estudios y documentos ambientales. Concretamente, exige que los documentos que presenten los promotores en los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental sean realizados por personas que posean la capacidad técnica suficiente de conformidad con las normas sobre cualificaciones profesionales y de educación superior y que tengan la calidad necesaria para cumplir las exigencias de esta norma. Para ello, los estudios y documentos ambientales deberán identificar a su autor o autores, indicando su titulación y, en su caso, profesión regulada y deberán ir firmados por el autor, haciendo constar la fecha de conclusión. Se prevé, además, que los autores de estos documentos serán responsables de su contenido y de la fiabilidad de la información, salvo en lo que se refiere a los datos recibidos de la administración de forma fehaciente. Con estas previsiones se cubre un vacío en la legislación vigente, dada la necesidad de introducir mayor rigor y de garantizar la calidad de los equipos que realizan estos estudios y documentos ambientales, si bien el proyecto de ley aún podría haber ido más allá en esta materia, como han hecho algunas legislaciones autonómicas.

e) Incorporación de referencias al cambio climático

Otra de las novedades introducidas que merece una valoración positiva es la introducción de la obligación de tener en consideración el cambio climático en los procedimientos de evaluación ambiental. Por ejemplo, los efectos de los proyectos sobre el cambio climático se incluyen ahora como contenido mínimo de los estudios de impacto ambiental; y también deberá tenerse en consideración el cambio climático por parte del órgano ambiental cuando realice el análisis técnico del expediente de impacto ambiental, evaluando los efectos ambientales del proyecto.

f) Bancos de conservación de la naturaleza

Una de las novedades más controvertidas del proyecto de ley es la creación de los bancos de conservación de la naturaleza, que constituyen un instrumento de carácter voluntario que permite compensar, reparar o restaurar la pérdida de valores naturales que se produce como consecuencia de la ejecución de proyectos con impactos ambientales. Los bancos de conservación de la naturaleza son un conjunto de títulos ambientales o créditos de conservación otorgados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que representan valores naturales creados o mejorados específicamente. Los titulares de los terrenos afectados por los bancos deberán conservar los valores naturales creados o mejorados, debiendo estos terrenos destinarse a usos que sean compatibles con los valores naturales, de acuerdo con lo que disponga la resolución de creación de cada banco. Los créditos generados en estos bancos se inscribirán en un Registro público dependiente del Ministerio y se podrán transmitir en régimen de libre mercado y podrán constituir las medidas compensatorias o complementarias previstas en la legislación de evaluación ambiental, responsabilidad medioambiental o sobre patrimonio. La creación de estos bancos de la naturaleza, cuyo régimen general, organización y funcionamiento se remite al desarrollo reglamentario, supone la introducción de un instrumento de mercado en el régimen de evaluación ambiental. Este mecanismo, utilizado en otros países, ha suscitado, sin embargo, la reacción y las críticas de las asociaciones ecologistas.

Lucía Casado Casado

Profesora titular de derecho administrativo de la URV i investigadora del CEDAT

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