Recensió de “Obligación de resolver, silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad. Una perspectiva de comparación entre el Derecho español y mexicano” – Patricia Teixeira

Nettel Barrera, Alina del Carmen. Obligación de resolver, silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad. Una perspectiva de comparación entre el Derecho español y mexicano, Barcelona, Atelier, 2012. 368 p. ISBN 978-84-15690-07-8.

Aquesta obra que es recensiona aborda de manera innovadora la inactivitat administrativa des d’una perspectiva transversal, que implica l’estudi de les principals conseqüències jurídiques de l’incompliment de l’obligació de resoldre davant d’un determinat deure d’actuar. Si bé el procediment administratiu és el fil conductor de la recerca que va precedir aquesta publicació, l’activitat material de l’Administració també cobra una importància particular des del punt de vista de la responsabilitat patrimonial. Sens dubte, els diversos àmbits que s’aborden en aquesta monografia van representar un desafiament per a l’anàlisi sistemàtica d’una patologia que s’instal·la a les administracions públiques i que, d’altra banda, recorda que les retallades pressupostàries indiscriminades al personal i als recursos materials són un agreujant a la ja penosa situació que pateixen molts òrgans administratius. En aquesta època de crisi econòmica i social, la incertesa i el trencament de les legítimes expectatives dels ciutadans és un tema particularment interessant, com es posa de manifest en l’obra a cada capítol.

El llibre aborda sistemàticament dos ordenaments diferents, l’espanyol i el mexicà, i es recolza en una sòlida configuració del dret comparat com a mètode de recerca. Sobre aquest tema, l’autora va justificar sòlidament l’opció metodològica en una introducció àmplia que no es limita a descriure l’objecte i les finalitats d’estudi del llibre sinó que escodrinya en els fonaments del mètode realista i del dret comparat.

Sobre el mètode realista l’autora assenyala que, particularment davant la inactivitat administrativa, aquest mètode és útil, ja que es basa en la percepció del dret dins de la mecànica dels fenòmens jurídics, socials, econòmics i polítics que envolten els orígens i conseqüències de la passivitat de les administracions públiques. Sobre la comparació de sistemes jurídics, es duu a terme un treball extraordinari, no només per la seva adequada justificació, posant-se al servei dels objectius de la recerca, sinó per la forma en què s’ha abordat en el desenvolupament de l’obra. En efecte, la comparació no s’ha reservat a un únic capítol, en el qual es reflecteixen les diferències o similituds entre els ordenaments abordats sinó que s’empra com un element d’argumentació que col·labora a respondre les preguntes que es plantegen en relació amb l’objecte d’estudi. No obstant això, l’autora elabora un índex que sistemàticament ens porta d’un ordenament a un altre amb la finalitat de proposar un ordre en la consecució de les finalitats d’estudi proposades. Sens dubte, una de les col·laboracions més importants que fa aquesta obra a l’àmbit jurídic és presentar amb claredat i de forma útil el dret comparat, al qual tantes vegades es recorre sense els fonaments metodològics necessaris.

Després de la introducció i els aspectes metodològics, l’obra es divideix en dues parts; la primera, aborda el tema del silenci administratiu i l’obligació de resoldre el procediment juntament amb altres elements associats a la inactivitat administrativa, com la corrupció.

En aquest primer apartat, el capítol primer es desenvolupa entorn del dret espanyol i el silenci positiu. S’analitza de forma sistemàtica el desenvolupament del silenci administratiu, no només com una conseqüència prevista per l’ordenament per pal·liar els efectes de la inactivitat administrativa sinó des d’una perspectiva més àmplia que el contraposa als principis rectors de l’activitat administrativa i el dret a la bona administració. D’aquesta forma, es duu a terme un balanç de la seva utilitat i es posa en dubte el sosteniment d’una tècnica que tradicionalment ha pal·liat els efectes adversos de la inactivitat des de la construcció de la teoria de l’acte jurídic, no així des de l’obligació de resoldre el procediment. Tal com es posa en evidència, les pressions econòmiques sobre la regulació administrativa, en una tendència global, han enfortit la previsió del silenci positiu en diverses legislacions, amb la finalitat de preveure l’estimació de sol·licituds davant la inactivitat administrativa. I sobre aquesta qüestió, es posa l’accent en el desenvolupament del primer apartat de l’obra des de diverses perspectives, una d’elles, respecte del control de la legalitat del producte del silenci administratiu amb efectes positius, ja que els principis de seguretat jurídica i legalitat troben un punt de xoc davant l’estimació de peticions que resulten viciades d’algun grau de nul·litat. S’exposa, de manera crua, com la jurisprudència espanyola ha desarticulat les previsions legislatives entorn de la producció del silenci positiu, sota un criteri aliè a la certitud que hauria de prevaler entorn de la confiança legítima i de la seguretat jurídica que el ciutadà diposita en la producció del silenci positiu. No hi ha dubte, després de l’exposició, que una inadequada concepció del silenci administratiu com a mecanisme de simplificació administrativa implica més inseguretat que certeses.

El segon capítol aborda el dret mexicà. Recorda els orígens de la jurisdicció contenciosa administrativa i explica les seves principals característiques per dibuixar un panorama en el qual conviuen dos tipus de control jurisdiccional de les administracions públiques, aquell que es duu a terme per mitjà del judici de nul·litat davant els tribunals administratius i el que s’involucra en la protecció de drets fonamentals a través del judici d’empara davant els tribunals federals. En aquest context, cobra particular importància el silenci administratiu, ja que representa una clara contravenció a l’article 8è i al dret de petició (amb la seva correlativa construcció jurisprudencial del dret de resposta) previst per la Constitució mexicana, precisament per protegir al ciutadà davant la inactivitat de les autoritats administratives. El silenci administratiu, a la llum d’aquest dret fonamental, es presenta com una tècnica que vulnera directament la Constitució i els drets dels ciutadans. D’altra banda, després de les reformes constitucionals introduïdes el 2011 al sistema de control de drets humans en l’Estat mexicà, les autoritats administratives estan obligades a vetllar per la seva protecció en cada àmbit competencial i, en aquest sentit, les autoritats administratives han de vetllar per la resolució expressa de les peticions ciutadanes en coherència amb l’article 8è constitucional. El tercer capítol representa actualitat i pertinença en aquesta època convulsa per la crisi econòmica, ja que aborda el fenomen de la corrupció com un ressò de l’absència d’activitat procedimental que obre les portes a la manipulació de la producció del silenci positiu. El greu impacte que la corrupció té, com un impost regressiu en l’economia dels ciutadans més vulnerables davant la inèrcia administrativa, provoca intensitat en una obra que clama pel reconeixement de la importància del procediment administratiu com una garantia del ciutadà.

La segona part de l’obra aborda el tema de la responsabilitat patrimonial de l’Administració davant la inactivitat procedimental. Després d’una introducció que explica com es relaciona la inactivitat procedimental amb la material davant l’extensa jurisprudència dels tribunals espanyols en aquesta matèria i com es poden abordar els efectes de la inactivitat des d’una perspectiva global. En aquest sentit, la Dra. Nettel proposa distingir entre les conseqüències jurídiques primàries —conductuals i reaccionals— i secundàries.

El silenci administratiu i la caducitat-perempció del procediment són efectes primaris conductuals produïts directament per l’ordenament després d’una determinada conducta passiva de l’Administració; aquestes conseqüències tenen una transcendència en l’esfera jurídica dels ciutadans sense necessitat de la seva intervenció. La responsabilitat patrimonial de l’Administració i el recurs contenciós contra la inactivitat procedimental poden considerar-se primaris reaccionals. Un efecte secundari és la responsabilitat dels servidors públics encarregats del procediment, ja que no representa una reacció o benefici directe al ciutadà sinó que es recondueix al bon funcionament administratiu, tant en la seva incoació com en els efectes que ha de produir. Aquest apartat comprèn tres capítols: el primer d’ells explica el sistema de responsabilitat patrimonial en l’ordenament espanyol: elements, característiques i conté un abundant estudi jurisprudencial de les sentències més rellevants en matèria de responsabilitat patrimonial, sistematitzades respecte dels diferents àmbits en els quals l’Administració està obligada a actuar. La inactivitat administrativa ha posat contra les cordes el sistema objectiu espanyol, ja que una vegada i una altra els tribunals es fan ressò d’elements de valoració de caràcter merament subjectiu per apreciar la procedència de les indemnitzacions. No només és interessant la subjectivització del sistema sinó l’evident necessitat de valoritzar el procediment administratiu per evitar lesions en el patrimoni dels ciutadans.

El segon capítol aborda l’institut de la responsabilitat en el marc de l’ordenament mexicà. En aquest context normatiu, el sistema comença a construir una jurisprudència pròpia, però la configuració d’aquest, que es basa en el sistema espanyol, permet avançar ràpidament en la seva anàlisi, posant-se en evidència les particularitats de l’ordenament, societat i administracions en les quals s’insereix. Cobra una particular importància en aquest capítol l’anàlisi dels estàndards de diligència i eficàcia administrativa que han d’estar presents davant el judici crític dels jutges, a l’hora d’abordar les reclamacions de responsabilitat patrimonial.

Finalment, el tercer capítol exposa un dels aspectes més delicats i, al mateix temps, oblidats del sistema de responsabilitat patrimonial, les funcions que aquesta ha de complir. Sobre aquest tema, l’obra recorda que la responsabilitat patrimonial, com una garantia del ciutadà enfront de la inactivitat administrativa ha de, a més, complir amb una funció preventiva, que permeti influir en el comportament del subjecte autor del dany; una funció pedagògica, que ensenyi l’Administració com ha d’actuar per evitar els danys; una funció de control respecte del bon funcionament dels serveis públics i, per descomptat, una funció indemnitzatòria abans que punitiva, si es vol sostenir amb funcionalitat el caràcter objectiu de la institució.

La Dra. Nettel conclou assenyalant que s’ha de reconsiderar el model jurídic administratiu a partir del qual s’han desenvolupat les tècniques vigents de combat a la inactivitat administrativa proposant un model que tingui com a centre de gravetat l’obligació de resoldre el procediment, no així les conseqüències del seu incompliment, com ha vingut succeint tradicionalment a través de la figura del silenci administratiu. Actualment, s’envia un missatge erroni als funcionaris ja que el silenci administratiu, la caducitat i un sistema objectiu de responsabilitat patrimonial indueix a la falsa creença que l’ordenament esmenarà les deficiències en la diligència i eficàcia administrativa. D’altra banda, es posa èmfasi en la importància de valoritzar el procediment administratiu, ja que no pot continuar quedant supeditat a tècniques correctives com el silenci administratiu, cosa que ens condueix també, en el mateix sentit, a reconèixer que l’activitat procedimental ha de jugar un paper transcendental en l’anàlisi de les reclamacions d’indemnització per inèrcia administrativa.

En definitiva amb aquest treball s’ofereix un panorama global de la inactivitat procedimental en el marc de dos ordenaments diferents, tractat de forma sistemàtica i crítica; i, per aquest motiu, el recomanen com a obra de referència, tot prenent en consideració els principals temes que aborda: silenci administratiu, corrupció i responsabilitat patrimonial de l’Administració.

Patricia Teixeira do Carmo
Departament de Dret Administratiu i Dret Processal de la Universitat de Barcelona

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s