No resulta fàcil fer justícia a la complexitat del document de Propostes per a la reforma de les administracions públiques. El text és ric amb continguts com no pot ser altrament en una anàlisi de les nostres administracions que tenen múltiples arestes a l’hora de buscar-ne perspectives d’estudi, i que conté àmbits i detalls jurídic administratius que componen aquest poliedre amb gran riquesa. De manera que seria insensat fer-ne exclusivament una visió econòmica com ho seria fer-la des de l’algoritme polític o del dret administratiu. Aquest és un punt fort de l’Informe tenint en compte la seva composició (vegeu document). Aquest ‘insert’ el que pretén és motivar la lectura completa de l’Informe, que s’incorpora al final. Es tracta d’un Informe relativament breu pel que és costum en els estudis d’aquest tipus, va directament a continguts, evita els desiderata buits d’accions associables, i procura no fer més preguntes que respostes es puguin donar.
A continuació, s’ofereixen alguns flaixos que traspua el document. Es fa de manera força resumida, fet que exigeix que no es banalitzin els continguts prescindint de la lectura del text sencer:
Al llarg dels arguments i de les propostes que inclou l’Informe, certament no es qüestiona en cap cas la provisió pública respecte a la responsabilitat i finançament dels serveis públics. Més aviat el que es vol és reforçar la seva sostenibilitat (financera) i la seva solvència (adaptabilitat per a resoldre nous reptes i necessitats) per així fer-la sostenible. La qüestió a debat se centra si és el cas en la forma de producció d’aquests serveis (tipologies de respostes) i les seves modalitats concretes de gestió. És remarcable, en aquest sentit, que l’Informe es pronuncia per limitar l’ocupació funcionarial o estatutària del seu personal a les funcions administratives d’autoritat que siguin preestablertes. L’estatut funcionarial serà així la singularitat i no la norma. L’aplicació d’aquest criteri és extensiu per a l’abast funcionarial en algunes activitats, avui incomprensiblement en mans d’agents mancats del revestiment que legitima la potestas que exerceixen (per exemple en inspeccions i sancions), i en altres ha de ser limitant: relatiu tan sols al nucli de la funció i no a les execucions derivades.
A l’àmbit organitzatiu, tot i defugint de considerar la dificultat del canvi en l’estructura macro com el pretext per a la impossibilitat operativa micro, el text argumenta i proposa —en el cas concret— el tancament de l’administració perifèrica de la Generalitat. La idea que la mou és la de centralitzar el back-office al màxim nivell administratiu i descentralitzar el front office a nivell municipal. Economies d’escala per una banda i de proximitat al servei —evitant duplicitats— per una altra, així ho fan recomanable.
La transparència com a valor i la rendició de comptes com a conseqüència exigeix que la informació administrativa existent resti oberta a tots els ciutadans, si no és que es justifiqui expressament el contrari, per exemple amb la llei de protecció de dades o una justificació explícita avaluable per la ciutadania. Orientar l’Administració al ciutadà implica també que si no s’argumenta coherentment en sentit contrari, el silenci i el temps d’espera juguen a favor de l’usuari. Es vol així més simetria en les càrregues que imposa l’Administració sobre l’administrat, tant en termes de terminis de compliment com de responsabilitats derivades.
Camp particularment complicat per la confluència de teoria, aquí sí prou robusta, però de realitats sovint deficients, és el de l’estudi de les delegacions ‘òptimes’ de les activitats del ‘principal’ (l’administració en nom dels ciutadans) cap als seus agents (executors). L’Informe raona en favor de la promoció d’agències, diferenciades dels departaments polítics a l’hora de concretar la producció dels serveis finals. Això fa per un trasllat de la càrrega de la prova en la fonamentació de les raons de creació de noves institucions. La provisió pública amb producció administrativa directa s’haurà, per tant, de justificar per sobre de l’alternativa de la concertació en cada cas, i explicar amb quins arguments aquesta es basa, i quines responsabilitats es deriven dels acords de gestió. Són conegudes les justificacions per evitar-la (en favor de la producció directa: costos de transacció elevats, mercats subministradors inestables, presència d’actius específics per a la vida socioeconòmica, oportunismes potencials pre i post contractuals que compliquen el control); però aquestes s’han d’identificar en el cas concret de manera prèvia a la decisió de la forma concreta de provisió pública. Cap decisió sense raonament. Cap acció concreta sense avaluació: ni que sigui com a sistemàtica d’abordatge (pros i contres) o com a mecanisme posterior d’aprenentatge.
En el molt criticat àmbit de la contractació de personal, es proposa que els nomenaments es despolititzin amb l’exigència de requisits d’experiència o coneixements previs, a validar en cada cas per als diferents ‘espais’ i ‘nivells’ d’activitat. La protecció administrativa la requereix, si és el cas, a través d’un estatut diferenciat i amb major mesura, el director dels organismes, centres o responsables de serveis, i no sovint el professional que executa les diferents tasques associades per compte d’aquell. A l’iter d’execució, no es proposen en realitat instàncies administratives ‘de finestreta’ única, sinó que en els camps que es considerin prevalents, el mateix ‘administrador’ actiu com a subrogat de l’administrat; faci seu el problema a resoldre i l’integri i internalitzi en les seves pròpies decisions el ‘iter’ existent cara a garantir el resultat final. Aquesta coordinació interadministrativa forçada té, com a mínim per a l’administrador, el valor de l’aprenentatge, l’ampliació del coneixement professional i l’orientació de l’Administració a resoldre casos i no simplement a mostrar-ne el camí.
En tot cas, s’evita a les diferents propostes la creació de nous ens i instàncies administratives. Les noves tasques que es volen atorgar s’orienten cap a la identificació de unitats ja existents que de manera singular n’han d’assumir les responsabilitats transformant les seves actuacions. I la instància pressupostària es reforça com a pivot del sistema.
Guillem López i Casasnovas
Catedràtic d’economia de la UPF i llicenciat en dret per la UB i President de la Comissió per a la Reforma de les Administracions Públiques Catalanes