El proppassat dia 21 de novembre de 2013 es va celebrar al Palau Centelles la IV edició de l’Observatori sobre noves tendències del federalisme, organitzat conjuntament per la Fundación Giménez Abad i l’IDP-Observatori de Dret Públic, amb el suport de la Fundació Friedrich Ebert. En aquesta edició, l’Observatori ha volgut abordar les relacions entre federalisme i acomodació de la pluralitat nacional.
La sessió va iniciar-se amb la intervenció del prof. Alberto López Basaguren, catedràtic de dret constitucional del País Basc, coordinador del recent llibre The ways of Federalism in Western Countries i expert en autonomies territorials. Tot intentant deixar de costat el cas canadenc, encara que sense aconseguir-ho del tot, el prof. López Basaguren va iniciar la seva exposició plantejant-se si l’afirmació de W. Kymlicka que ni els estats federals ni el federalisme ofereixen una veritable resposta als plantejaments de reconeixement de la identitat nacional, i molt en particular a les demandes de secessió. Per tal de verificar aquesta afirmació, el ponent va fer un repàs en clau històrica a aquesta qüestió, tot observant una certa evolució en aquestes respostes, encara que alguns dels elements del debat, d’aquest debat, hagin restat relativament inalterables en el temps. Així, començant pels EUA, observà com la voluntat de secessió pels estats del Sud va acabar en una dura Guerra Civil, ja que posava en qüestió el caràcter perpetu de la Unió; rememorant el raonament de Lincoln, la secessió només seria acceptable constitucionalment si es trobés expressament recollida a la Constitució, ja que aquesta és la norma que conté els elements fonamentals del funcionament de l’Estat federal, i no essent-hi vol dir que la Constitució ni el reconeix ni l’admet, tesi d’altra banda reflectida judicialment a la USSCT Texas v. Whit, on s’afirmà que no hi cabia cap altra forma de modificació de la Constitució que per mitjà de la revolució o del consens. Aquest raonament trencava amb la idea sostinguda pels estats del Sud que si els Estats s’adherien voluntàriament a la Federació haurien de ser lliures també de sortir-se’n. Lincoln igualment, i no és un problema menor, apuntava el perill o dificultat de calibrar els efectes de la secessió dins el mateix territori o població promotora d’aquesta, ja que si bé una minoria o un territori podia voler sortir de la Federació si les seves demandes no eren reconegudes, calia considerar que potser altres territoris o minories al seu si, podrien per contra romandre o sortir-se també, al seu torn, de la nova entitat secessionada.
Fent un salt històric, anys després aquest problema sembla idènticament present al dictamen de 1998 del Tribunal Suprem del Canadà sobre la secessió de Quebec, però els temps havien canviat, la possibilitat de guerra civil descartada, la lectura dels termes del debat canvia: si bé, el Tribunal Suprem de Canadà admet, tal com a USA més d’un segle abans, que la secessió és incompatible amb la Constitució i només per la via de reformar es pot modificar aquesta incompatibilitat, el Tribunal canadenc però afegeix —i aquesta és la seva aportació clau al debat— que un sistema federal té l’obligació d’afrontar adequadament una demanda de secessió, de manera que es posin en valor efectivament els principis democràtic, federal i de protecció de les minories. D’aquí la importància de la Llei de Claredat del Parlament canadenc i de la quebequesa Llei 99 sobre els drets del poble quebequès, on es reconeix la possibilitat de la secessió del Canadà si la majoria del poble de Quebec així ho decideix, però on l’Assemblea de Quebec es reserva en exclusiva la capacitat de dividir el territori quebequès; recordem que el referèndum va ser negatiu, i algunes parts del territori i/o de les minories en van estar molt clarament en contra. Aquesta és la segona derivada d’aquest cop de volta al plantejament de partida, l’eventual secessió de les parts secessionades requereix també una resposta congruent ja que pot ser una realitat imperiosa; com el recent cas escocès demostra, ja que algunes parts del territori i destacadament algunes illes han manifestat la seva voluntat de desmarcar-se del procés i demanen un estatut especial. Una tercera derivada de l’obertura d’un procés regulat de sortida de la Federació seguint la via canadenca, és que aquest procés sigui un procés sigui acordat al màxim entre les parts i presidit pel principi de claredat, i d’aquí l’exemple escocès és de nou paradigmàtic amb els Acord d’Edimburg i la posterior Referendum Bill escocesa que fixa el referèndum, les condicions per a una pregunta i una resposta clares sobre la qüestió, etc. Finalment, el prof. López Basaguren va aportar també la seva reflexió sobre el paper de la Unió, tot recordant que l’ordre europeu s’ha fixat a partir de la I Guerra Mundial entorn a un doble estàndard: combinar el principi d’integritat territorial dels estats amb la protecció de les minories nacionals; i de fet, a la UE no li interessa haver de replantejar-se la seva posició, la qual cosa significa que prefereix —i espera— que cada Estat membre doni una resposta adequada a nivell intern a aquestes demandes.
Al seu torn la professora Johanne Poirier, professora canadenca de dret públic comparat a la ULB i que en breu publicarà un nou treball sobre Intergovernmental Relations and Federal Systems va oferir una comparació entre el model canadenc i belga en l’acomodació de la diversitat i la pluralitat nacional. I per a fer-ho, va partir de la tesi contrària al ponent anterior, afirmant que cal desmitificar la idea que el federalisme per si mateix pugui ser una solució als problemes d’acomodació de la pluralitat nacional, com podria extreure’s del cas belga i potser fins i tot del cas canadenc, encara que en menor mesura. Per a raonar la seva afirmació, la prof. Poirier repassà diversos aspectes en clau comparada entre el model federal canadenc i belga, començant per situar constitucionalment ambdós països, que coincideixen en haver establert una monarquia parlamentària (com Espanya, d’altra banda), ésser ambdós democràcies occidentals amb sòlides tradicions federals amb tensions territorials internes, són també països multilingüístics tant de partida com potenciats per la immigració, la qual cosa reforça la multiplicitat d’identitats (al Canadà, s’hi afegeix l’existència d’aborígens). A partir d’aquí, hi ha alguns elements diferenciadors importants, com són les diferències històriques, geogràfiques i econòmiques, diferències que poden impactar paradoxalment, per exemple, en dificultats grans a Bèlgica per establir diferències internes importants en el gaudiment de drets socials, atesa la proximitat de totes dues comunitats a diferència del Canadà, on aquest és un problema que realment no es planteja, encara que sigui perquè les distàncies que separen uns estats d’altres allunyen la possibilitat de greuges comparatius… Entrant en les característiques lingüístiques i territorials de cada un dels països, la prof. Poirier apuntà com a Bèlgica resulta més complexa la seva gestió, atès que l’existència de comunitats i regions genera una situació que no és exactament dual, ja que, d’una banda, tenim Flandes i, de l’altra, Valònia, amb Brussel·les al centre que juga un rol molt particular perquè no és valona però hi ha un predomini de la llengua francesa, si bé en un context de multitud de nacionalitats i orígens, de manera que la gran peculiaritat d’aquesta ciutat en termes poblacionals i lingüístics, impedeix una clara dualitat també en la construcció de les identitats, amb la flamenca molt més clarament definida. Al seu torn, val la pena subratllar que al Canadà hi ha més d’un milió de francòfons fora del Quebec, que és l’Estat francòfon per excel·lència, una dada moltes vegades oblidada. En definitiva, la prof. Poirier continua insistint en les semblances i diferències polítiques, institucionals, sentiments de pertinença, diferències socials, etc. que cimenten la realitat federal en aquests dos països.
Potser els comentaris de la ponent més rellevants de cara a contrastar la seva afirmació inicial respecte al fet que el federalisme pot no sols no ajudar sinó que pot perjudicar l’articulació d’una realitat plurinacional, siguin els que va fer en relació amb les reformes constitucionals, l’existència d’un federalisme de base personalista a Bèlgica o el paper del Senat. Així, en primer lloc, va subratllar la diferent aproximació d’ambdós països a les reformes constitucionals de caire federal; així, mentre al Canadà hi ha resistència a les modificacions constitucionals, a Bèlgica s’han realitzat nombroses reformes constitucionals de caràcter federal, algunes encara en marxa (i ja s’està parlant de la setena). Paradoxalment, la ponent assenyala que això s’està fent a impuls de Flandes sense un projecte d’independència flamenca clarament formalitzat i explicitat, però, no obstant això, ha assentat unes bases per a l’establiment d’estructures estatals que la situarien com el cas més avançat en aquest sentit d’Occident. En segon lloc, la ponent va rebutjar que a Bèlgica existís un federalisme de base personal, tot argumentant que només al territori de Brussel·les és possible trobar un efecte similar a aquest amb les comunitats intervenint en aquest àmbit, però sense una afiliació formal dels brussel·lesos a una o altra comunitat i sense que puguin ser excloents, però res semblant passa a les regions flamenca o valona; al Canadà tampoc, excepte, potser, en la regulació molt particular del règim dels aborígens, que combina elements de federació sobre la base territorial i personal, però clarament no amb els francòfons. En tercer lloc, essent el Senat un tema comú a diversos països, val la pena prendre’l com a referència en aquest argumentari, ja que pot reflectir la percepció sobre la realitat plurinacional d’un Estat federal i les opcions polítiques de l’acomodació d’aquesta pluralitat: així, cal assenyalar que el Senat canadenc continua essent una cambra de segona lectura seguint el model més tradicional de cambra de segona lectura, i podria ser que, fins i tot, desaparegués enlloc de ser transformat en un instrument de representació federal. A Bèlgica, en canvi, és un Senat federal i a la reforma en curs actual amb la voluntat de ser la cambra de les unitats constitucionals, designats pels parlaments de les comunitats, amb poders limitats i com sempre bipolar tot i que com s’ha exposat a Bèlgica no hi ha exactament un sentiment d’identitat bipolar, però molt més multipolar. En conseqüència, la professora Poirier va concloure la seva intervenció afirmant que el reconeixement de pluralitats nacionals per part del model federal, si bé a Canadà està clar que ha pretès acomodar les realitats nacionals diferents amb més o menys èxit, a Bèlgica, encara que sigui difícil de dir si era un objectiu inicial del federalisme belga, com que no està clar que aquestes identitats nacionals existissin llavors i probablement no fos adoptat per a aquesta finalitat, el cert és que ha estat l’ús dels instruments que oferia el federalisme el que ha permès de construir la nació flamenca, de dotar-se de les bases o estructures institucionals i polítiques pròpies d’un Estat, si bé està per veure si desembocarà finalment en un Estat-nació.
El prof. Giovanni Poggeschi de la Universitat de Salento va dividir la seva intervenció en dos blocs, el primer destinat a traçar el context general del reconeixement de les regions a Itàlia i, un segon bloc, destinat a analitzar la solució italiana per acomodar la pluralitat a través del cas concret del Sud-Tirol. El professor va començar oferint algunes reflexions sobre l’origen de la nació italiana on no van mancar-hi algunes propostes federals, si bé finalment va triomfar un model inspirat amb el model de descentralització administrativa francesa (Cavour-Garibaldi); igualment, apuntà com la Constitució italiana de 1948 ja establia l’existència de les regions, inspirat pel model republicà espanyol d’estat integral, però on el pes més fort enllaçava amb la tradició municipal italiana, d’aquestes regions però només van desenvolupar-se políticament les regions de règim especial (5), les altres —anomenades de règim ordinari— eren realment funcionals només en termes administratius, fins que amb el desenvolupament de la llei de 1970 (promoguda pel partit comunista italià amb el fi polític de poder accedir al govern i esdevenir un cert contrapoder al Govern central) es va obrir lentament a les regions la possibilitat de legislar. Durant els primers anys, les regions especials, i el Sud-Tirol especialment, va esdevenir responsable de controlar les fronteres, protegir les minories lingüístiques (l’alemanya sobretot), i articular un ordenament jurídic propi sobre la base dels estatuts i les lleis de delegació. Finalment, apunta que la reforma de 2001 va optar per un model territorial amb un component asimètric inspirat en el model espanyol, tot revisant el títol V i constitucionalitzant una part del federalisme administratiu que s’havia anat bastint als anys noranta. Si bé el prof. Poggeschi apuntà que aquesta reforma, la va fer el centre-esquerra en minoria, i la van desenvolupar després els governs de centre-dreta, la qual, combinada amb una certa autocontenció de les regions i els límits imposats per la Cort Constitucional, han donat lloc a un desenvolupament federal sense una gran solidesa o coherència, en opinió del ponent. L’extensió de la corrupció també a nivells territorials ha provocat que les regions també hagin resultat afectades per la crisi política general imperant a Itàlia, que unida a la crisi econòmica del moment provoca un desplaçament a un lloc relativament secundari la reforma del model regional italià, sobretot davant la urgència d’adoptar mesures anticrisi. Un dels reptes que afronta el sistema regional italià, segons el prof. Poggeschi, és la del federalisme fiscal encara que ja hi hagi acords bilaterals entre les regions especials i l’Estat central que podrien ser molt útils per a guiar la fórmula d’una futura reforma.
Pel que fa al Sud-Tirol, i més en general les regions del nord d’Itàlia, el prof. Giovanni Poggeschi va oferir una descripció de les particularitats lingüístiques i l’obligació de manifestar al cens (cens lingüístic) la llengua a la qual els ciutadans s’adscriuen, sigui la alemanya, la italiana o la ladina, perquè una part de l’oferta d’ocupació pública, la distribució dels fons subvencionals o l’assignació de les escoles del Sud-Tirol depenen d’aquest factor, si bé el ponent reconeix que aquest sistema garanteix la pau social al cost d’una dosi important de rigidesa. El professor Poggeschi, en aquest punt, traça els orígens paccionats del règim del Sud-Tirol i es remunta al període de guerra i postguerra, amb l’oferta de germanització per part del III Reich i el posterior retorn forçat dels italians de parla germana al Sud-Tirol que havien exercit aquesta opció; el pacte es va produir llavors durant la postguerra propiciat per De Gasperi que optà per diluir la majoria alemanya en una regió més amplia on esdevinguessin minoria entre els italians però permetent-ne de nou l’ús i aprenentatge de l’alemany, la desitalianització dels noms germànics que s’havien traduït a l’italià, etc. Això facilità la posterior negociació del paquet de mesures que garantien el règim del Sud-Tirol entre el govern d’aquesta regió i de l’Estat central, que va ser un èxit, i van generar un clima de confiança que es reforçaria amb un nou acord per a l’Estatut de 1972 per al Sud-Tirol. Gairebé a tall de conclusió, el professor Poggeschi apuntà molt ràpidament alguns trets del règim de competències del Sud-Tirol, les fonts del dret i el règim fiscal, la constitució del Consell Regional i la Junta de la Regió i de la província, etc. així com l’estructura dels partits representatius al Sud-Tirol.
Finalment, va intervenir el prof. Juan Antonio Pérez Tapia, professor de Filosofia del Dret, diputat socialista durant dues legislatures i autor del llibre de recent aparició Invitación al federalismo: España y las razones para un Estado plurinacional. El prof. Pérez Tapia va començar la seva intervenció fent una anàlisi de la situació actual, per abordar la necessitat actual d’oferir un discurs que integri realment les aspiracions de les diverses nacions que formen part d’Espanya davant d’un procés neo- o recentralitzador, tasca pendent des de fa anys, atès que l’Estat autonòmic s’explica des d’una limitada definició constitucional desenvolupada per la praxi dels darrers 30 anys, sense que això signifiqui treure mèrit —ben al contrari— a l’Estat autonòmic, que ha estat un instrument molt potent d’acord i desenvolupament que ja fa temps està mostrant les seves limitacions com a element integrador. Però arribats al moment actual, el prof. Pérez Tapia reconeix la necessitat d’avançar en la refundació d’un Estat plenament federal com a instrument per evitar l’increment de tensions i la caiguda en el perill de secessió d’algunes parts del territori. És en aquest context que l’articulació del nou model federal ha de partir de l’existència i reconeixement clars i actius de la pluralitat de nacions, trencant la idea que Estat i nació han d’anar de la mà.
Per últim, val la pena destacar que els debats derivats de la Jornada van girar entorn el procés de transferència de competències i les darreres transformacions de l’estat belga, els subjectes nacionals a Espanya, el paper de la història i la determinació dels límits a la mateixa en la discussió del cas català o la necessitat i abast de reformes constitucionals per donar cabuda al reconeixement de la pluralitat de nacions dins l’Estat espanyol.

La integritat de les sessions es troba disponible a YouTube, trobareu l’enllaç directe a http://www.idpbarcelona.net/
David Moya
Professor de dret constitucional de la UB