L’ordenament jurídic espanyol ja té una Llei de transparència de caràcter estatal. Després d’un llarg procés de treballs i negociacions, que ja es va iniciar a la legislatura de l’anterior Govern, i després d’una tramitació parlamentària prolongada i plena d’obstacles –que fins i tot es va arribar a paralitzar amb motiu del “cas Bárcenas”–, el 10 de desembre de 2013 es va publicar al BOE la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.

La Llei 19/2013, aprovada pel Congrés dels Diputats el 5 de desembre de 2013, situa Espanya en el grup de països que tenen una norma reguladora de la transparència institucional i del dret d’accés a la informació, xifrats actualment en uns 90 països, de conformitat amb el Global Right to Information Map, elaborat l’any 2012 per les organitzacions Acces Info Europe i Centre for Law and Democracy.

Tenint en compte els resultats d’aquest any de l’Índex de Percepció de la Corrupció que elabora anualment l’organització Transparència Internacional, on Espanya ha perdut sis posicions (tal com ha succeït amb Gàmbia, Mali, Guinea-Bissau i Líbia), situant-se així en la quarantena posició de l’índex, per sota de països com els Emirats Àrabs, Qatar o Botswana, i únicament una posició per sobre de Cap Verd i nou per sobre de Ruanda, resulta evident que Espanya necessitava un instrument normatiu que contribuís a fer que el nostre sector públic actués de manera més oberta i transparent, regulant també el dret d’accés als documents i informacions administratives en uns termes amplis, suplint així les mancances que, a la pràctica, presentava l’art. 37 LRJPAC, i que s’han posat de relleu en el Preàmbul de la Llei 19/2013.

Prenent com a punt de partida aquesta necessitat, analitzarem a continuació els aspectes clau de la Llei 19/2013, anàlisi que ens permetrà valorar si aquesta norma complirà amb els objectius apuntats, i situarà Espanya en les posicions altes dels rànquings mundials referits a la transparència.

1. Objecte de la Llei i entrada en vigor. La Llei consta de tres títols: el títol I, sotmès a una vacatio legis d’un any, tracta de la transparència en l’activitat pública, que regula dues figures especialment rellevants per a la seva consecució: la publicitat activa i el dret d’accés. Si la primera d’aquestes figures pressuposa una actitud activa per part del sector públic, on aquest ha de posar a disposició del públic determinada informació, sense necessitat que aquesta sigui sol·licitada prèviament; la segona fa referència a aquells supòsits en què els poders públics són subjectes passius, és a dir, receptors d’una sol·licitud, presentada per part d’un o més ciutadans, dirigida a accedir a una informació concreta i determinada que està en mans de l’Administració.

El títol II, que va entrar en vigor al dia següent de la seva publicació al BOE, es refereix al Bon Govern, establint uns principis de bon govern i un sistema d’infraccions i sancions en aquest àmbit.

El títol III regula la composició, funcionament i funcions del Consell de Transparència i Bon Govern, òrgan al qual s’encomana la implementació i control de les previsions de la Llei referides tant a la transparència com al bon govern.

2. Títols competencials sobre els quals es dicta la Llei 19/2013. Relació amb la legislació autonòmica. La Llei 19/2013, d’acord amb la seva disposició addicional vuitena, s’ha dictat a l’empara dels articles de la Constitució següents: 149.1-1 (regulació de les condicions bàsiques que garanteixen la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i  en el compliment dels deures constitucionals); 149.-13 (bases i coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica) i 149.1-18 (bases del règim jurídic de les administracions públiques).

Tenint en compte la redacció aquesta disposició, pràcticament tota la Llei té caràcter bàsic; ja que tot i que la Llei no especifica els preceptes que revesteixen aquesta condició, si fa referència a aquells preceptes (ben pocs) que no s’han dictat sobre la base dels títols competencials esmentats, i que, per tant, no constitueixen una legislació de bases. Així, no té caràcter bàsic el títol III, relatiu al Consell de Transparència i Bon Govern, òrgan que només exerceix les seves competències sobre l’Administració General de l’Estat, essent necessari un conveni perquè assumeixi aquestes competències en l’àmbit autonòmic (disposició addicional quarta). En el marc dels títols I i II (Transparència en l’activitat pública i Bon govern, respectivament), tampoc no s’han dictat, a l’hora de desenvolupar els títols competencials referits, els preceptes següents: art. 6.2, segon paràgraf (Avaluació del grau de compliment de les obligacions de publicitat activa); art. 9 (Control del compliment de les obligacions de publicitat activa); art. 10.1 i 2 (Portal de transparència); art. 11 (Principis tècnics del portal de transparència); art. 21.1 (Unitats d’informació); i art. 25.1 (Àmbit d’aplicació en les obligacions de bon govern).

En vista de l’esmentat anteriorment, la Llei inclou les administracions autonòmiques, com també els seus òrgans parlamentaris, consultius, defensors del poble i altres institucions estatutàries que en depenen, en l’àmbit d’aplicació del seu títol I. Així mateix, també resulten d’aplicació a les administracions autonòmiques les previsions relatives al bon govern, tot i que la incoació i instrucció dels procediments disciplinaris s’encomanen als òrgans que tinguin atribuïdes aquestes funcions en aplicació del règim disciplinari propi de les administracions on prestin els seus serveis els càrrecs contra els quals es dirigeixi el procediment o, si s’escau, al Consell de Govern de la Comunitat Autònoma o al Ple de la Junta de Govern de l’Entitat Local de què es tracti (art. 31.3 i 4.c).

Pel que fa a les relacions de la Llei 19/2013 amb la normativa autònoma en matèria de Transparència, la Llei no les especifica. Aquesta qüestió no és innòcua, ja que són diverses les comunitats autònomes que estan treballant en les seves lleis de transparència (en el cas de Catalunya, ja hi ha proposta de text articulat), que s’afegirà a aquelles comunitats que ja compten amb una norma d’aquest tipus, entre les quals podem fer esment de: Galícia (Llei 4/2006, de 30 de juny, de transparència i bones pràctiques a l’Administració Pública Gallega); Navarra (Llei Foral núm. 11/2012, de 21 de juny, de Transparència i del Govern Obert de Navarra); o Extremadura (Llei 4/2013, de 21 de maig, de Govern Obert d’Extremadura).

3. La publicitat activa. Pel que fa a la publicitat activa, la Llei dibuixa un àmbit subjectiu ampli (art. 2), que no només inclou als subjectes clàssics que integren el sector públic, és a dir, les administracions públiques, entitats de dret públic vinculades a aquestes últimes i corporacions de dret públic; sinó també societats mercantils, fundacions i associacions en mà pública i determinats òrgans del poder legislatiu i judicial, en referència a les seves activitats subjectes al dret administratiu, així com altres òrgans constitucionals i estatutaris, entre els quals podem destacar la Casa de Sa Majestat el Rei, el Congrés dels Diputats, el Consell General del Poder Judicial, el Banc d’Espanya o el Defensor del Poble. Així mateix, la Llei preveu que determinades obligacions de publicitat activa resultin aplicables també a partits polítics, organitzacions sindicals i organitzacions empresarials, com també a entitats estrictament privades que reben ajudes o subvencions públiques que superin un determinat llindar (art. 3).

En relació amb l’àmbit objectiu de la publicitat activa, és a dir, la informació que ha de ser objecte de publicitat, es distingeix segons el tipus de subjecte de què es tracti; però, amb caràcter general, i assumint que ha de ser una informació actualitzada, comprensible, d’accés fàcil i gratuït (art. 5), la Llei es refereix a tres categories d’informació: informació institucional, organitzativa i de planificació (art. 6); informació de rellevància jurídica (art. 7); i informació econòmica, pressupostària i estadística (art. 8).

4. Portal de la Transparència. Sens perjudici del control del compliment de les obligacions de publicitat activa que realitzarà el Consell de Transparència i Bon Govern a l’àmbit de l’Administració General de l’Estat (art. 9), l’instrument dissenyat per la Llei per tal de fer-les efectives és el Portal de la Transparència (art. 10). Aquesta eina, de conformitat amb el Preàmbul de la Llei, vol actuar com “un punt de trobada i difusió”, on els ciutadans podran accedir a la informació que se sol·liciti més sovint. Es legalitza així en l’àmbit estatal una figura que ja estaven utilitzant diverses administracions autonòmiques, com és el cas del portal Transparència Gencat, que es va posar en marxa recentment i on es pot accedir a informació relacionada amb la gestió de l’Administració de la Generalitat de Catalunya així com del mateix Govern.

De conformitat amb l’article 11 de la Llei, la informació publicada en el Portal de la Transparència s’adequarà als principis d’accessibilitat, interoperabilitat i reutilització. No obstant això, a la regulació d’aquest instrument, així com de la publicitat activa amb caràcter general, es troba a faltar l’establiment ex lege d’uns estàndards mínims pel que fa a aspectes tant rellevants com la qualitat de la informació o la seva objectivitat.

5. El dret d’accés a la informació administrativa. Concepte d’informació administrativa i àmbit d’aplicació de la Llei 19/2013. La regulació de la Llei de la segona vessant de la transparència administrativa, concretada en el dret d’accés, pren com a punt de partida un concepte d’informació ampli, on s’inclou la informació pública, sigui quin sigui el seu format, i amb independència de la seva autoria, l’únic requisit és a priori que es tracti d’informació elaborada o adquirida pels subjectes inclosos dins de l’àmbit d’aplicació del títol I (art. 13).

Malgrat l’anterior, ens trobem davant d’una regulació que resulta d’aplicació supletòria en aquells sectors d’activitat material on el dret d’accés ja tingui una regulació específica (disposició addicional primera), tal com succeeix en relació amb la informació mediambiental (Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient) o en matèria de reutilització de la informació (Llei 37/2006, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic.

6. Les excepcions al dret d’accés i l’accés parcial. El dret d’accés, òbviament, no té caràcter absolut, i es pot veure restringit en determinats supòsits.

Així, en primer lloc, la Llei 19/2013, tal com és propi de les lleis reguladores del dret d’accés, inspirades majoritàriament en la llei nord-americana Freedom of Information Act (FOIA), preveu que el dret d’accés es podrà limitar si el seu exercici pot perjudicar la protecció de determinades matèries relacionades amb interessos superiors, en concret (art. 14): la seguretat nacional; la defensa; les relacions exteriors; la seguretat pública; la prevenció, investigació i sanció dels il·lícits penals; la igualtat de les parts en els processos judicials i la tutela judicial efectiva; les funcions administratives de vigilància, inspecció i control; els interessos econòmics i comercials; la política econòmica i monetària; el secret professional i la propietat intel·lectual i industrial; la garantia de la confidencialitat o el secret requerit en processos de presa de decisions; i la protecció del medi ambient. En aquest sentit, quan la informació sol·licitada pugui afectar les matèries esmentades, l’exercici del dret d’accés serà sotmès a una ponderació dels interessos en joc, de manera que l’accés serà concedit o denegat, atenent, principalment, a la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés. S’hauran de tenir en compte les circumstàncies que concorrin en cada cas, de manera que les resolucions concretes que es dictin en aquest àmbit tindran una gran rellevància, ja que subministraran un marc per interpretar els límits sotmesos al dret d’accés. Tenint en compte l’anterior, es preveu la publicitat (prèvia dissociació de les dades de caràcter personal) de les resolucions que es dictin en aplicació de l’art. 14.

En segon lloc, l’art. 15 preveu que es pugui denegar l’accés quan aquest pugui vulnerar la normativa relativa a la protecció de dades personals i es remet a la regulació de la LOPD, regulació que impossibilita l’accés a les informacions que continguin dades especialment protegides (excepte si hi ha consentiment exprés del titular o quan aquest ja les hagués fetes públiques prèviament), i exigeix una ponderació de les dades personals restants que no tinguin aquesta condició.

A l’espera de veure l’aplicació concreta d’aquestes previsions i la seva interpretació per part dels tribunals, sembla que la Llei 19/2013 situa la protecció de les dades personals per sobre de la que reben les matèries que preveu l’article 14, ja que no només el seu règim sembla molt més restrictiu, sinó que, addicionalment, mentre que de la informació amb incidència en el llista de l’art. 14, se’n preveu l’accés parcial, que comporta permetre l’accés prèvia omissió de la part afectada del document (a través, per exemple, de l’ocultació), en relació amb les dades de caràcter personal no es pot facilitar l’accés ometent les dades personals, sinó que és necessari un procés de dissociació (art. 15.4), que comporta, segons l’art. 3.f) LOPD, tractar les dades personals per tal que la informació que se n’obtingui no pugui associar-se a una persona identificada o identificable.

En tercer lloc, de manera indirecta, l’art. 18 de la Llei incorpora altres excepcions a l’accés. Aquestes excepcions no radiquen, com les que hem vist fins ara, en el contingut del document, sinó més aviat en la seva forma, ja que es preveu que la inadmissió de la sol·licitud que tingui per objecte: la informació en curs d’elaboració o de publicació general, informació de caràcter auxiliar o de suport (notes, esborranys, opinions, resums, comunicacions, informes interns, etc.) o informació per a la divulgació de la qual sigui necessària una acció prèvia de reelaboració.

7. El procediment per accedir a la informació administrativa. El silenci negatiu com a norma general. El procediment per fer efectiu el dret d’accés s’inicia amb una sol·licitud del particular, on constarà la seva identitat, la informació sol·licitada, la direcció de contacte i, si s’escau, la modalitat en la qual prefereix accedir a la informació, sense que sigui necessari motivar la sol·licitud, tot i que es preveu que, en el moment de resoldre la sol·licitud, es puguin tenir en compte els motius al·legats (art. 17). A més dels supòsits ja mencionats, relacionats amb el tipus d’informació que se sol·licita, la sol·licitud també es pot inadmetre si es dirigeix a un òrgan que no té en el seu poder la informació sol·licitada i desconeix quin és l’òrgan competent (si el sap, haurà de remetre-li la sol·licitud) i també quan la sol·licitud sigui manifestament repetitiva o tingui caràcter abusiu no justificat en la finalitat de transparència de la Llei, previsió que està formulada en uns termes excessivament amplis.

La Llei preveu, amb caràcter general, un termini d’un mes per resoldre les sol·licituds d’accés, prorrogable per un altre període igual quan ho exigeixi el volum o complexitat de la informació sol·licitada (art. 20). En el cas que no es respongui dins del termini, la Llei determina que el sentit del silenci sigui negatiu, podent ésser la denegació de l’accés (tant expressa com presumpta) recorreguda directament davant la Jurisdicció Contenciosa Administrativa i hi hagi una reclamació potestativa prèvia davant del Consell de Transparència i Bon Govern, que disposa d’un termini de tres mesos per resoldre, transcorregut el qual s’entén desestimada la resolució per silenci negatiu (art. 24). En aquest punt, considerem que optar pel silenci positiu, tal com va fer la Llei foral 11/2012, de 21 de juny, de la transparència i el govern obert (art. 30), hagués estat molt més encertat, ja que el silenci positiu no només serveix per reforçar el dret d’accés, sinó també per incidir en la implantació de la cultura administrativa de la transparència que reclama el Preàmbul de la mateixa Llei 19/2013. Si la transparència és un principi d’actuació de les administracions públiques i hi ha un dret d’accés reconegut per la Llei, ¿quin sentit té el silenci negatiu?

8. El bon govern. El títol II, que va entrar en vigor al dia següent de la seva publicació al BOE, està dedicat al bon govern. La principal aportació de la Llei en aquest àmbit és convertir en “hard law” una sèrie de regles i principis que, fins ara, només estaven previstos en normes de “soft law”; i que informaran la interpretació i aplicació d’un règim sancionador al qual es troben subjectes tots els responsables públics, amb independència del Govern o Administració on estiguin integrats o per al qual prestin els seus serveis.

Entre aquest règim sancionador, es distingeix entre les infraccions i sancions vinculades al conflicte d’interessos, respecte a les quals la Llei es remet a la normativa de cada Administració (art. 27), infraccions en matèria de gestió econòmica pressupostària i infraccions disciplinàries. Per a les infraccions disciplinàries molt greus (com per exemple l’adopció d’acords manifestament il·legals o fer prevaler la condició d’alt càrrec per obtenir un benefici indegut), es preveu com a sanció la destitució i la impossibilitat d’ocupar un alt càrrec o assimilat per un període d’entre cinc i deu anys (art. 29).

En aquest àmbit, revesteix especial importància el Ministre d’Hisenda i Administracions Públiques, a qui correspon incoar i resoldre l’expedient disciplinari quan el presumpte responsable sigui una persona al servei de l’Administració General de l’Estat; o bé, quan l’alt càrrec sigui membre del Govern o Secretari d’Estat, correspon proposar la incoació al Consell de Ministres, òrgan competent per acordar la incoació i també per a dictar resolució. En el cas de l’Administració autonòmica i local, la Llei es remet a la seva pròpia normativa (art. 31).

9. El Consell de Transparència i Bon Govern. El títol III de la Llei està dedicat al Consell de Transparència i Bon Govern, òrgan que té encomanat promoure la transparència en l’activitat pública, vetllar perquè es compleixin les obligacions de publicitat, salvaguardar l’exercici del dret d’accés i garantir l’observança de les disposicions de bon govern (art. 34). Les seves competències només s’estendran a les comunitats autònomes a través de conveni i, a falta d’aquest, les seves competències seran assumides per l’òrgan autonòmic que correspongui.

El Consell està format per la Comissió de Transparència i Bon Govern i pel president (art. 36). En relació amb el president del Consell (que també ho és de la Comissió), serà nomenat a proposta del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques, i aquest nomenament haurà de ser referendat per majoria absoluta del Congrés en el termini d’un mes. El seu mandat tindrà una duració de cinc anys, no renovables, i només podrà ser cessat per les causes taxades que preveu la mateixa Llei (art. 37).

La Comissió estarà integrada, a més del president, per: un diputat, un senador, un representant del Tribunal de Comptes, un representant del Defensor del Poble, un representant de l’Agència Espanyola de Protecció de Dades, un representant de la Secretaria d’Estat d’Administracions Públiques i un representant de l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal.

Pel que fa a les funcions que desenvoluparà el Consell de Transparència i Bon Govern, es preveu que, entre d’altres, assessori en matèria de transparència, avaluï el grau d’aplicació de la mateixa Llei 19/2013, promogui l’elaboració de recomanacions, directrius i normes de desenvolupament de bones pràctiques en matèria d’accés a la informació pública i bon govern o promogui activitats de formació (art. 38).

10. Revisió i simplificació normativa. Al marge dels títols de la Llei 19/2013, la seva disposició addicional segona tracta de la revisió i simplificació normativa, qüestió transcendental per a la consecució de la transparència. Al respecte, resulta indiscutible que un primer estadi de la transparència s’identifica amb la publicitat del dret, de les normes a què estan sotmeses els ciutadans.

Malgrat que les nostres administracions públiques disposen d’instruments per fer efectiva una publicitat o coneixement de les normes de caràcter formal (essencialment a través de diaris i butlletins oficials), resulta patent que existeix una mancança pel què fa a la publicitat o coneixement de tipus material, és a dir, el coneixement efectiu i inequívoc per part dels ciutadans de les regles concretes a las que estan sotmesos, del seu abast i la seva vigència.

Per tal d’aconseguir aquest objectiu, la Llei 19/2013 fa una crida a l’Administració General de l’Estat per tal que dugui a terme una revisió, simplificació i, en el seu cas, consolidació normativa del seu ordenament jurídic, derogant normes obsoletes, introduint modificacions i novetats en les normes existents, o proposant l’elaboració de textos refosos, entre d’altres mesures. En aquesta línia, la Secretaria d’Estat de Relacions amb les Corts elaborarà un Pla de Qualitat i Simplificació Normativa, i s’encarregarà de coordinar el procés de revisió i simplificació normativa respecte als restants Departaments Ministerials.

A mode de conclusió, es pot afirmar que la Llei 19/2013 no és una llei que “trencarà esquemes” o que comporti un abans i un després en l’actuació de les nostres administracions públiques.

Amb caràcter general, s’ha de valorar com a positiu disposar d’un text normatiu que reconegui un principi general de transparència (fins ara només reconegut en normes sectorials i en alguns estatuts autonòmics), i que ajunti diverses previsions relacionades amb la seva consecució i amb el bon govern, ja que aquesta circumstància ja deixa entreveure “cap a on volem anar”. De la mateixa manera, i sens perjudici d’esperar a veure el seu funcionament efectiu, figures com el Portal de Transparència ens acosten als estats considerats més transparents, que compten amb una Administració electrònica àmpliament desenvolupada, gràcies a la qual els ciutadans poden accedir a una gran quantitat d’informació i fer nombrosos tràmits només “amb un enllaç”.

Malgrat l’anterior, hi ha certes matèries en les quals la Llei, tot i fer ús de grans floritures, només manté l’statu quo. Amb la marcada excepció del Portal de la Transparència, la regulació de la publicitat activa no avança gaire més en allò que ja s’havia aconseguit a través de les seus electròniques i finestretes úniques de les administracions públiques: i, en relació amb el dret d’accés, la combinació de les seves excepcions amb el silenci negatiu que regeix en el procediment, té com a resultat la denegació de l’accés com a regla general. Per la seva banda, el compliment i desenvolupament de les previsions relatives al bon govern queden, essencialment, tal com hem vist, en mans del mateix Govern.

Addicionalment, podem afirmar que hi ha aspectes essencials de la transparència que no han estat objecte de regulació a la Llei. A mode d’exemple, qüestions com la participació ciutadana en els assumptes públics amb caràcter general, o l’establiment de mesures adequades per fomentar la transparència en àmbits tradicionalment conflictius i on hi ha una gran discrecionalitat, com són la contractació pública, l’urbanisme o l’elaboració de disposicions reglamentàries, s’han deixat al tinter.

En definitiva, ens trobem davant d’una Llei que proclama la transparència, però amb reserves, ja que està establerta com un instrument dels ciutadans “contra” l’Administració, i no com una eina que l’Administració té al seu poder per poder exercir la seva activitat millor, de manera més eficaç, eficient i aconseguint una major satisfacció dels interessos públics.

Irene Araguàs Galcerà

PDI de la Universitat de Barcelona

Vocal de la Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental

Altres articles publicats a aquest blog relacionats amb: transparència

———–

LOS DIEZ ASPECTOS CLAVE DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

España ya tiene Ley de transparencia. Tras un largo proceso de trabajos y negociaciones, cuyo inicio se remonta a la legislatura del anterior Gobierno, y después de una prolongada y tortuosa tramitación parlamentaria –que el pasado verano llegó incluso a paralizarse con motivo del “caso Bárcenas”–, el 10 de diciembre de 2013 se publicó en el BOE la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La Ley 19/2013, aprobada en el Congreso de los Diputados el 5 de diciembre de 2013, sitúa a España en el grupo de países que disponen de una norma que regule la transparencia institucional y el derecho de acceso a la información, cifrados en unos 90, según el Global Right to Information Map, elaborado en 2012 por las organizaciones Access Info Europe y Centre for Law and Democracy.

A la vista de los resultados del presente año del Índice de Percepción de la Corrupción que elabora anualmente la organización Transparencia Internacional, en el que España ha perdido seis posiciones (tal como ha sucedido con Gambia, Mali, Guinea-Bissau y Libia), situándose en la cuadragésima posición del índice, por debajo de países como Emiratos Árabes, Qatar o Botsuana, y únicamente una posición por encima de Cabo Verde y nueve por encima de Ruanda, resulta palmario que España requería de un instrumento normativo que contribuyera a que nuestro sector público actuara de manera más abierta y transparente, y que regulara el derecho de acceso a documentos e informaciones administrativas en unos términos amplios, supliendo las carencias que en la práctica presentaba el art. 37 LRJPAC, puestas de relieve en el propio Preámbulo de la Ley 19/2013.

Partiendo de esta necesidad, vamos a analizar los aspectos clave de la Ley 19/2013, lo que nos permitirá valorar si va a ser esta la norma que permita cumplir los objetivos apuntados y situar a España en las posiciones altas de los ránquines mundiales en lo que a transparencia se refiere.

1. Objeto de la Ley y entrada en vigor. La Ley consta de tres títulos. El título I, sometido a una vacatio legis de un año, aborda la transparencia en la actividad pública, regulando, a su vez, dos figuras relevantes para la consecución de la misma: la publicidad activa y el derecho de acceso. Si la primera de ellas presupone una actitud activa por parte del sector público, en el que este debe poner a disposición del público cierta información, sin necesidad de que la misma sea solicitada previamente; la segunda, hace referencia a aquellos supuestos en que los poderes públicos son sujetos pasivos, esto es, receptores de una solicitud, de uno o más ciudadanos, para acceder a una información concreta y determinada que obra en poder de la Administración.

El título II, que entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, está referido al Buen Gobierno, estableciendo unos principios de buen gobierno y un sistema de infracciones y sanciones en este ámbito.

El título III regula la composición, funcionamiento y funciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, órgano al que se encomiendan la implementación y control de las previsiones de la Ley referidas tanto a la transparencia como al buen gobierno.

2. Títulos competenciales sobre los que se dicta la Ley 19/2013. Relación con la legislación autonómica. La Ley 19/2013, de conformidad con su disposición adicional octava, se ha dictado al amparo de los artículos de la Constitución: 149.1-1 (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales), 149.1-13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 149.1-18 (bases del régimen jurídico de las administraciones públicas).

Según se desprende de esta disposición, prácticamente la totalidad de la Ley tiene carácter básico, pues aunque la ley no especifica los preceptos que tienen esta condición, sí que hace referencia a aquéllos preceptos (escasos) que no se han dictado al amparo de los títulos competenciales citados y que, por tanto, no constituyen una legislación de bases. Así, no reviste esta condición el título III, relativo al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, órgano que ejerce sus competencias únicamente sobre la Administración General del Estado, siendo necesario un convenio para que asuma competencias en las comunidades autónomas (disposición adicional cuarta). Dentro de los títulos I y II (Transparencia en la actividad pública y Buen gobierno, respectivamente), tampoco no se han dictado en desarrollo de los títulos competenciales referidos los siguientes preceptos: art. 6.2, segundo párrafo (evaluación del grado de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa); art. 9 (control del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa); art. 10.1 y 2 (portal de la transparencia); art. 11 (principios técnicos del portal de la transparencia); art. 21. 2 (unidades de información); y art. 25.1 (ámbito de aplicación de las obligaciones de buen gobierno).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Ley incluye a las administraciones autonómicas, así como a sus órganos parlamentarios, consultivos, defensores de pueblo y restantes instituciones estatutarias que dependan de la misma, en el ámbito de aplicación subjetivo del título I. Asimismo, también resultan de aplicación las administraciones autonómicas las previsiones relativas al buen gobierno, aunque la incoación e instrucción de los procedimientos disciplinarios se encomiendan a los órganos que tengan atribuidas estas funciones en aplicación del régimen disciplinario propio de las  administraciones en las que presten sus servicios los cargos contra los que se dirige el procedimiento o, en su caso, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o el Pleno de la Junta de Gobierno de la Entidad Local de que se trate (art. 31.3 y 4.c).

En cuanto a las relaciones de la Ley 19/2013 con la normativa autonómica en materia de transparencia, la Ley no las aclara. Esta cuestión no es baladí, pues son diversas las comunidades autónomas que están trabajando en sus leyes de transparencia (en el caso de Cataluña, ya existe una propuesta de texto articulado), y que se van a sumar a las de aquellas comunidades que ya cuentan con una norma de este tipo, como son: Galicia (Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas en la Administración Pública Gallega); Navarra (Ley Foral núm. 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra); o Extremadura (Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura).

3. La publicidad activa. En cuanto a la publicidad activa, la Ley parte de un ámbito subjetivo amplio (art. 2), que incluye no sólo a los sujetos clásicos que integran sector público, esto es, administraciones públicas, entidades de derecho público vinculadas a las primeras y corporaciones de derecho público, sino también a las sociedades mercantiles, fundaciones y asociaciones en mano pública y a determinados órganos del poder legislativo y judicial en lo que se refiere a sus actividades sujetas a derecho administrativo, así como otros órganos constitucionales y estatutarios, entre los que podemos destacar la Casa de Su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Consejo General del Poder Judicial, el Banco de España o el Defensor del Pueblo. Asimismo, la Ley prevé que ciertas obligaciones de publicidad activa también resulten aplicables a partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, así como a entidades estrictamente privadas, que reciben ayudas o subvenciones públicas que superen un determinado lindar (art. 3).

En lo que se refiere al ámbito objetivo de la publicidad activa, esto es, la información que debe ser publicitada, se distingue según el tipo de sujeto de que se trate, pero con carácter general, y partiendo de que debe ser una información actualizada, comprensible, de acceso fácil y gratuito (art. 5), la Ley hace referencia a tres categorías de información: información institucional, organizativa, y de planificación (art. 6); información de relevancia jurídica (art. 7); e información económica, presupuestaria y estadística (art. 8).

4. El Portal de la Transparencia. Sin perjuicio del control del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que realizará el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el ámbito de la Administración General del Estado (art. 9), el instrumento que diseña la Ley para hacerlas efectivas es el Portal de la Transparencia (art. 10). Esta herramienta, según el Preámbulo de la Ley, está llamada a actuar como un “punto de encuentro y difusión”, en el que los ciudadanos podrán acceder a la información que se solicite de manera más frecuente. Se legaliza así en el ámbito estatal una figura que ya estaban utilizando determinadas administraciones autonómicas, como es el caso del portal Transparencia Gencat, puesto en marcha recientemente y en el que se puede acceder a información relacionada con la gestión de la Administración de la Generalitat de Catalunya así como del propio Govern.

De conformidad con el art. 11 de la Ley, la información publicada en el Portal de la Transparencia se adecuará a los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización. No obstante, en la regulación de este instrumento, así como de la publicidad activa con carácter general, se echa en falta el establecimiento ex lege de unos estándares mínimos en relación a aspectos tan relevantes como la calidad de la información o su objetividad.

5. El derecho de acceso a la información administrativa: concepto de información administrativa y ámbito de aplicación de la Ley 19/2013.

Respecto a la segunda vertiente de la transparencia, concretada en el derecho de acceso, la regulación de la Ley 19/2013 parte de un concepto de información amplio, en el que queda incluida la información pública sea cual sea su formato, así como con independencia de su autoría, siendo a priori el único requisito que se trate de información elaborada o adquirida por los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación del título I (art. 13).

Pese a lo anterior, estamos ante una regulación que resulta de aplicación supletoria a aquellos sectores de actividad material en los que el derecho de acceso tenga una regulación específica (disposición adicional primera), tal como sucede en relación a la información medioambiental (Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente) o en materia de reutilización de la información (Ley 37/2006, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público).

6. Las excepciones al derecho de acceso y el acceso parcial. El derecho de acceso, obviamente, no es absoluto, y puede verse restringido en determinados supuestos.

Así, en primer lugar, la Ley 19/2013, tal como es propio de las leyes reguladoras del derecho de acceso, inspiradas en su mayoría en la Freedom of Information Act estadounidense, prevé que el derecho de acceso podrá verse limitado si su ejercicio puede perjudicar la protección de determinadas materias relacionadas con intereses superiores, en concreto (art. 14): la seguridad nacional; la defensa; las relaciones exteriores; la seguridad pública; la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales; la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva; las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; los intereses económicos y comerciales; la política económica y monetaria; el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial; la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión; y la protección del medio ambiente. Así, cuando la información requerida pueda afectar a las materias citadas, el derecho de acceso quedará sometido a una ponderación de los intereses en juego, de manera que el acceso será concedido o denegado, atendiendo, principalmente, a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Se deberán tener en cuenta las circunstancias que concurran en cada caso, por lo que las resoluciones concretas que se den en este ámbito tendrán gran relevancia, pues suministrarán un marco para interpretar estos límites a los que está sometido el derecho de acceso. Por ello, se prevé la publicidad (previa disociación de los datos de carácter personal), de las resoluciones que se dicten en aplicación del art. 14.

En segundo lugar, el art. 15 prevé que pueda denegarse el acceso cuando el mismo pueda vulnerar la normativa relativa a la protección de datos personales, remitiéndose en este punto a la LOPD, regulación que impide el acceso a las informaciones que contengan datos especialmente protegidos (salvo consentimiento expreso del titular o cuando éste ya los hubiere hecho públicos previamente), y exige una ponderación de los demás datos personales que no tengan esta consideración.

A la espera de ver la aplicación concreta de estas previsiones y su interpretación por los tribunales, parece que la Ley 19/2013 sitúa la protección de los datos personales por encima de la que reciben las materias recogidas en el art. 14, pues no sólo su régimen de acceso parece, a priori, mucho más restrictivo, sino que, adicionalmente, mientras que a la información con incidencia en el listado del art. 14 se permite el acceso parcial, que conlleva permitir el derecho de acceso previa omisión de la parte afectada (a través, por ejemplo, de la ocultación), para aquellas informaciones que contengan datos personales no puede facilitarse el acceso omitiendo, simplemente, los datos personales, sino que es necesario un paso más, que se logra a través del procedimiento de disociación (art. 15.4), que conlleva, según el art. 3 f) LOPD,  tratar los datos personales para que la información que se obtenga no pueda asociarse a persona identificada o identificable.

En tercer lugar, de manera indirecta, el art. 18 de la Ley incorpora otras excepciones al acceso. Estas excepciones no radican, como hasta ahora, en el contenido del documento, sino más bien en su forma, pues se prevé la inadmisión de la solicitud de acceso que verse sobre: información en curso de elaboración o de publicación general, información que tenga carácter auxiliar o de apoyo (notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones, informes internos, etc.) o información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

7. El procedimiento para acceder a la información administrativa. El silencio negativo como regla. En cuanto al procedimiento para hacer efectivo el derecho de acceso, este se inicia con una solicitud del particular, en la que constará su identidad, la información solicitada, la dirección de contacto y, en su caso, la modalidad en la que se prefiere acceder a la información, sin que sea necesario motivar la solicitud, aunque se prevé que, a la hora de resolver la solicitud, puedan tenerse en cuenta los motivos alegados (art. 17). Además de los supuestos ya mencionados, relacionados con el tipo de información que se solicita, la solicitud también podrá ser inadmitida si va dirigida a un órgano en cuyo poder no obra la información y se desconoce el órgano competente (si se conoce, tendrá que remitirse al mismo la solicitud) y cuando la misma sea manifiestamente repetitiva o tenga carácter abusiva no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, previsión ésta última que resulta, cuanto menos, inquietante, teniendo en cuenta la amplitud de los términos en la que está formulada.

La Ley prevé, con carácter general, un plazo de un mes para resolver las solicitudes de acceso, prorrogable por otro período igual si así lo exige el volumen o complejidad de la información solicitada (art. 20). Para el caso de que no se responda en plazo, la Ley determina que el sentido del silencio es negativo, siendo la denegación de acceso (tanto expresa como presunta) recurrible directamente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, existiendo una reclamación potestativa previa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que dispone de un plazo máximo para responder de tres meses, teniendo también el silencio sentido negativo (art. 24). En este punto, consideramos que optar por el silencio positivo, tal como hizo la Ley foral 11/2012, de 21 de junio, de la transparencia y del gobierno abierto (art. 30), hubiese resultado mucho más acertado, pues el silencio positivo no sólo sirve para reforzar el régimen del derecho de acceso, sino también para incidir en la implantación de la cultura administrativa de la transparencia que reclama el Preámbulo de la propia Ley 19/2013. Si la transparencia es un principio de actuación de las administraciones públicas y hay un derecho de acceso reconocido por la ley, ¿qué sentido tiene el silencio negativo?

8. El buen gobierno. El título II, que entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, va referido al buen gobierno. La principal aportación de la Ley en este ámbito es convertir en “hard law” una serie de reglas y principios hasta ahora sólo contenidos en normas de “soft law”, y que informarán la interpretación y aplicación de un régimen sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos, con independencia del Gobierno o Administración en el que estén integrados o para el que presten sus servicios. Dentro de este régimen sancionador, se distingue entre infracciones y sanciones vinculadas al conflicto de intereses, para las que se remite a la normativa propia de cada Administración (art. 27), infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria e infracciones disciplinarias. Para las infracciones disciplinarias muy graves (como por ejemplo la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales o prevalerse de la condición de alto cargo para obtener un beneficio indebido), se prevé como sanción la destitución y la imposibilidad de ocupar un alto cargo o asimilado por un período de entre cinco y diez años (art. 29).

En este ámbito, se otorga especial protagonismo al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a quien corresponde incoar y resolver el expediente disciplinario cuando el presunto responsable sea una persona al servicio de la Administración General del Estado; o en el caso de que el alto cargo sea miembro del Gobierno o Secretario de Estado, le corresponde proponer la incoación al Consejo de Ministros, órgano competente para acordar la incoación y también para dictar resolución. Para la Administración Autonómica y Local, la Ley se remite a su respectiva normativa (art. 31).

9. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. El título III de la Ley está dedicado al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, órgano que tiene encomendado promover la transparencia de la actividad pública, velar porque se cumplan las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de acceso y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno (art. 34), y cuyas competencias sólo se extenderán a las comunidades autónomas previo convenio, asumiendo en caso contrario sus competencias el órgano autonómico que corresponda.

El Consejo está formado por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno y por el Presidente (art. 36). En relación al Presidente del Consejo (que lo es también de la Comisión), será nombrado a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, debiendo ser refrendado este nombramiento por mayoría absoluta del Congreso en el plazo de un mes. Su mandato se prolongará por un periodo de cinco años, no renovables, sólo pudiendo ser cesado por unas causas tasadas previstas en la Ley (art. 37).

Por su parte, la Comisión se integrará, además de por el presidente, por: un diputado, un senador, un representante del Tribunal de Cuentas, un representante del Defensor del Pueblo, un representante de la Agencia Española de Protección de Datos, un representante de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

En cuanto a las funciones que desarrollará el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se prevé que, entre otras, asesore en materia de transparencia, evalúe el grado de aplicación de la propia Ley 19/2013, promueva la elaboración de recomendaciones, directrices y normas de desarrollo de buenas prácticas en materia de transparencia acceso a la información pública y buen gobierno o promueva actividades de formación (art. 38).

10. Revisión y simplificación normativa. Más allá de los títulos de la Ley 19/2013, la disposición adicional segunda aborda la revisión y simplificación normativa, cuestión trascendental para la consecución de la transparencia. Sabido es por todos que el primer estadio de la transparencia se identifica con la publicidad del derecho, de las normas a las que están sometidos los ciudadanos.

Pese a que nuestras administraciones públicas disponen de instrumentos para hacer efectiva una publicidad o conocimiento formal de las normas (a través, esencialmente, de diarios y boletines oficiales), resulta patente que existe una carencia en cuanto a la publicidad o conocimiento material, esto es, en el conocimiento efectivo e inequívoco por los ciudadanos de las reglas concretas a las que deben someterse, su alcance y vigencia.

Para conseguir este objetivo, la Ley 19/2013 hace un llamamiento a la Administración General del Estado para que lleve a cabo una revisión, simplificación y, en su caso, consolidación normativa de su ordenamiento jurídico, derogando normas obsoletas, introduciendo modificaciones y novedades en las normas existentes, o proponiendo la elaboración de textos refundidos, entre otras medias. En esta línea, la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes elaborará un Plan de Calidad y Simplificación Normativa y se encargará de coordinar el proceso de revisión y simplificación normativa respecto del resto de departamentos ministeriales.

A modo de conclusión, podemos afirmar que la Ley 19/2013 no es una ley que vaya “a romper moldes” o que vaya a suponer un antes y un después en la actuación de nuestras administraciones públicas.

Con carácter general, debe valorarse como positivo disponer de un texto normativo que reconozca un principio general de transparencia (hasta ahora sólo reconocido en normas sectoriales y en algunos estatutos autonómicos), y que aúne diversas previsiones relacionadas con su consecución y con el buen gobierno, pues ello ya deja entrever una línea de “hacia dónde queremos ir”. Asimismo, y sin perjuicio de ver su funcionamiento efectivo, figuras como el Portal de la Transparencia nos acercan a los estados considerados más transparentes, que gozan con una Administración electrónica ampliamente desarrollada gracias a la cual los ciudadanos pueden acceder a gran cantidad de información y hacer gran número de trámites sólo “con un clic”.

Pese a lo anterior, hay ciertas materias en las que la Ley, pese a grandes florituras, únicamente mantiene el statu quo. Con la remarcada excepción del Portal de la Transparencia, la regulación de la publicidad activa no avanza mucho más de lo que ya se había conseguido a través de las sedes electrónicas y ventanillas únicas de las administraciones públicas; y en relación al derecho de acceso, la combinación de sus excepciones con el silencio negativo que rige en el procedimiento, arroja como resultado la denegación del acceso como regla general. Por su parte, el cumplimiento y desarrollo de las previsiones relativas al buen gobierno quedan esencialmente, tal como hemos visto, en manos del propio Gobierno.

Adicionalmente, podemos afirmar que hay aspectos esenciales de la transparencia que no han sido regulados en la Ley. A modo de ejemplo, cuestiones como la participación ciudadana en los asuntos públicos con carácter general o el establecimiento de medidas adecuadas para fomentar la transparencia en ámbitos tradicionalmente conflictivos y en los que existe una gran discrecionalidad como son la contratación pública, el urbanismo o la elaboración de disposiciones reglamentarias, se han quedado en el tintero.

En definitiva, estamos ante una Ley que proclama la transparencia, pero con recelos, pues la misma se contempla como un instrumento de los ciudadanos “contra” la Administración, y no como una herramienta que la Administración tiene en su poder para poder ejercer su actividad mejor, de manera más eficaz, eficiente y con una mayor satisfacción de los intereses públicos.

Irene Araguàs Galcerà

PDI de la Universidad de Barcelona

Vocal de la Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental

Otros artículos publicados en este blog relacionados con: transparencia