Aspectos fiscales del Dictamen 2/2014, del Consell de Garanties Estatutàries – José María Tovillas

1. Dictamen 2/2014 del Consell de Garanties Estatutàries

El día 23 de enero de 2014 fueron aprobadas por el Parlament de Catalunya la Ley de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2014 y la Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público. En esta última disposición destaca la introducción de numerosas medidas destinadas a elevar la recaudación tributaria como la reforma del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones en un sentido de incrementar la carga tributaria derivada del mismo, de los diversos cánones sobre residuos, del gravamen sobre protección civil, de los diversos cánones del agua, o la creación de numerosas tasas.

El retraso en la aprobación de estas leyes tan importantes en el ámbito económico y financiero para el funcionamiento de la Generalitat se explica por la intervención del Consell de Garanties Estatutàries, al ser recabada su intervención por una décima parte de los diputados para controlar la constitucionalidad y estatutoriedad de una pequeña parte del contenido de la Ley de Presupuestos y de la Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público.

De acuerdo con el artículo 76.2.2 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya, el Consell de Garanties Estatutàries es la institución de la Generalitat que vela por la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los proyectos y las proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación por el Parlament.

La emisión de dictámenes por esta Institución está condicionada a la solicitud formal por parte de una parte legitimada para tal solicitud, de acuerdo con el artículo 17.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del de Consell de Garanties Estatutàries. Entre las mismas, se encuentra una décima parte de los diputados del Parlament (art.23.b Ley 2/2009). En ejercicio de su legitimación más de una décima parte de los diputados, integrantes del Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya, solicitaron del Consell la emisión de un Dictamen sobre el contenido de varias disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público, entre las que destacan los artículos 20, 40 y 133 de carácter claramente tributario.

Mediante su Dictamen 2/2014,[1] el Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya declara el respeto por el contenido de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, del artículo 20 y del artículo 40, y la vulneración de los artículos 133 y 157.3 CE y 203.5 del Estatuto de Autonomía de Catalunya, del artículo 40, al no respetar el presupuesto de hecho habilitante para la exigencia de una tasa, contenido en el artículo 7 de la Ley 8/1980, de 8 de septiembre, de Financiación de las comunidades autónomas.

2. No vulneración de la Constitución y del Estatuto por el Proyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público

Una de las cuestiones de carácter tributario analizadas por el Dictamen 2/2014, consiste en examinar la constitucionalidad del Proyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público que se inscribe dentro de las denominadas “leyes de acompañamiento” o “leyes ómnibus” porque contienen reformas parciales de múltiples leyes diferentes.

El Consell se apoya en el Fundamento Jurídico 3º de la Sentencia del Tribunal Constitucional 136/2011, de 13 de septiembre, para afirmar la constitucionalidad de este tipo de normas en el ámbito estatutario catalán. La doctrina del TC ha reconocido la validez constitucional del recurso a la ley de acompañamiento que es una ley ordinaria, fuente formal del derecho respecto de la cual el legislador tiene un amplio margen de configuración. La aprobación de este tipo de leyes no constituye necesariamente una vulneración constitucional del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) ni de las garantías inherentes al procedimiento legislativo sobre la base de los principios democráticos y de pluralismo político (art. 1.1 CE).

3. Vulneración de la Constitución y del Estatuto por el artículo 40 del Proyecto de Ley

El artículo 40 del Proyecto de Ley introduce una nueva tasa sobre la gestión y tramitación por parte de la Agencia Catalana de Consumo de las reclamaciones que presenten los consumidores de acuerdo con lo estipulado en el Decreto legislativo 3/2008, de 25 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de tasas y precios públicos de la Generalitat de Catalunya. El elemento esencial de la regulación de esta tasa que ha generado la vulneración de la Constitución y del Estatuto, según el Dictamen 2/2014, es la propia definición del presupuesto de hecho de esta exacción. Son sujetos pasivos de la tasa las personas jurídicas que lleven a cabo las actividades de prestación de servicios básicos enumerados en el artículo 251-2 de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Catalunya y que reciban reclamaciones en materia de consumo que sean admitidas a trámite por la Agencia Catalana de Consumo.

El análisis de la corrección jurídica de la tasa proyectada exige tener en cuenta la legislación catalana de protección de los consumidores.

Desde el punto de vista de la legislación catalana de protección de consumidores, son servicios básicos los servicios de carácter esencial y necesarios para la vida cotidiana o que tienen un uso generalizado entre las personas consumidoras. Se incluyen entre los mismos los suministros, los transportes, los medios audiovisuales de radiodifusión y de televisión, los de comunicaciones, los asistenciales y sanitarios, y los financieros y de seguros (art.251-2 Código de consumo de Catalunya).

En el caso de que las empresas que presten servicios básicos reciban una reclamación por parte de un consumidor (petición dirigida a poner en conocimiento de los prestadores de servicios básicos unos hechos que han alterado el funcionamiento normal de la relación de consumo con la finalidad de obtener la reparación de un daño, la anulación de una prestación, la devolución de unas cantidades, la rescisión de un contrato y/o la anulación de una deuda) la Agencia pública competente en la materia ha de favorecer la resolución de la reclamación mediante procedimientos extrajudiciales de mediación o arbitraje entre las dos partes. Uno de los rasgos básicos y determinantes de estas fórmulas de resolución de conflictos consiste en la voluntariedad de acogerse a las mismas por parte de los consumidores y de las empresas prestadoras de los servicios básicos. Si la persona jurídica prestadora de los servicios básicos no desea que la reclamación quede sometida a mediación o arbitraje, el ordenamiento jurídico no le puede obligar a ello. Este elemento facultativo del inicio de los mecanismos no judiciales de solución de los conflictos de consumo resulta de enorme transcendencia para analizar la constitucionalidad de la tasa.

Concretamente, se va a plantear la inadecuación del presupuesto de la tasa al artículo 7 de la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, en su redacción dada por la Ley Orgánica 6/1996, que atribuye a las comunidades la posibilidad de aprobar la exigencia de esta figura tributaria. En realidad, la regulación que hace la LOFCA de la tasa coincide con la que ha sido adoptada por el legislador estatal y catalán en los últimos tiempos.[2]

El presupuesto de hecho de una tasa exige, por lo tanto, la prestación de un servicio público que se refiera, afecte o beneficie de manera particular a un determinado obligado tributario entendiéndose que estos requisitos se dan cuando el servicio ha sido motivado directa o indirectamente por el sujeto pasivo porque sus acciones u omisiones obligan a la Administración a la prestación del servicio que se somete a gravamen.

Aunque explícitamente no lo señala el Dictamen, en el supuesto planteado la prestación del servicio de gestión de la reclamación por parte de la Administración no es un servicio que deba prestar la Administración de consumo automáticamente, necesariamente, ante una posible reclamación de un consumidor frente a la entidad prestadora del servicio básico. Antes de que se produzca la intervención administrativa se ha de producir la manifestación de voluntad de la prestadora del servicio de acogerse al sistema extrajudicial de resolución de disputas. En la órbita del Derecho del consumo, sin la concurrencia de la voluntad de la persona jurídica explotadora del servicio no se puede iniciar gestión alguna con fines resolutorios por parte de la Administración y, desde la óptica tributaria, no puede nacer la exigencia de una tasa sin que se haya producido tal aquiescencia.

Por tanto, es la vulneración de la definición a nivel autonómico de la tasa contenida en el artículo 7 LOFCA que plantea el artículo 40 del Proyecto de Ley el origen de la inconstitucionalidad del tributo. Como consecuencia directa de esta vulneración de la Ley Orgánica se produce una vulneración de los artículos 133.2 y 157.3 CE en los que se limita la capacidad normativa de las comunidades autónomas en materia tributaria a las reglas fijadas en la LOFCA en sus sucesivas redacciones.

El Dictamen sí considera constitucional la creación de una tasa exigida por la Administración si se desarrollan efectivamente los procedimientos de mediación y arbitraje, puesto que la prestación del servicio público vendría amparada y precedida por una manifestación de voluntad a favor del inicio de los procedimientos extrajudiciales por parte de la entidad explotadora de los servicios públicos.

4. No vulneración de la Constitución y del Estatuto por el artículo 20 del Proyecto de Ley

En la actualidad, el artículo 73 del Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley de aguas de Catalunya prevé la posibilidad de que, en el caso de la existencia de un foco de contaminación, el Gobierno pueda modificar el tipo de gravamen específico del canon del agua por una o dos exacciones exigibles al sujeto responsable del foco de contaminación mediante la aplicación de unos parámetros definidos en la norma.

La reforma propuesta en el Proyecto de Ley amplía los supuestos en los que el Gobierno puede exigir las exacciones no sólo a la existencia de un foco de contaminación sino también a los casos de falta de disponibilidad de agua. La sustitución se podrá extender no sólo al tipo específico (que grava la creación de un foco de contaminación hidráulica) sino que también podrá aplicarse respecto del tipo de gravamen general (que grava el suministro y el consumo de agua). Además, los tipos general y específico podrán ser objeto de modificación. Finalmente, los parámetros de cuantificación de las exacciones exigibles son más genéricos y más imprecisos de los que existían en la regulación anterior.

Los solicitantes del Dictamen consideran que la nueva redacción del artículo 73 puede suponer una vulneración del artículo 133 CE que consagra el principio de legalidad en la creación o modificación de los tributos y del artículo 203.5 EAC, en el cual se puede leer que “la Generalitat tiene competencia para establecer, mediante una Ley del Parlament, sus tributos propios”. Resulta sorprendente la referencia al principio de legalidad ya que parece más lógico denunciar la posible vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria cuya consagración constitucional se encuentra en el artículo 31.3 CE.

Para resolver la cuestión planteada, el Consell se basa en la teoría de origen alemán de la “esencialidad”, más conocida en España como reserva de ley relativa. La misma obliga a la creación ex novo de un tributo y a que los elementos esenciales del tributo sean regulados mediante ley (STC 6/1983, de 4 de febrero). Como reverso de esta tesis, se ha admitido constitucionalmente la colaboración reglamentaria en la regulación de elementos esenciales del tributo que pueden alcanzar un alto nivel de complejidad como el tipo de gravamen y la base imponible (STC 233/1999, de 16 de diciembre).

Esta doctrina constitucional ampara la admisión de la posibilidad de que el Govern reciba la potestad para modificar los tipos impositivos general y específico, por un lado. Por otro lado, atribuyendo a la exacción o exacciones sustitutivas la condición de tasas que admiten una mayor colaboración del reglamento que los impuestos en su configuración (STC 233/1999) queda habilitado el Govern para regular los elementos esenciales de estas figuras tributarias.

El Consell advierte, sin embargo, de la necesidad de que el acuerdo del Govern en el que se adopten decisiones sobre esta materia adopte la forma de reglamento con la finalidad de que se respeten los procedimientos previstos para su elaboración.

5. No vulneración de la Constitución y del Estatuto por el artículo 133 del Proyecto de Ley

El artículo 133 del Proyecto de Ley establece la obligación para las administraciones públicas que otorguen concesiones o actos y negocios administrativos por los cuales se origine un desplazamiento patrimonial a favor de particulares de comunicar a la Agència Tributària de Catalunya tales concesiones, actos o negocios otorgados con indicación de la naturaleza, fecha y objeto de la concesión, acto o negocio, y también de los datos identificadores del concesionario o autorizado.

Consideran los solicitantes del dictamen que se vulneran las competencias tributarias tanto del Estado como de la Administración local al establecer una obligación genérica a todas las administraciones públicas (arts. 148, 149 y 150 CE y 203 y 204 EAC).

Esta disposición supone establecer una nueva obligación de facilitar información con transcendencia tributaria a la Agència Tributària de Catalunya, que es el órgano autonómico que tiene encomendadas las funciones de gestión y liquidación de los tributos totalmente cedidos por el Estado. La transcendencia tributaria de la información que se ha de facilitar está relacionada con la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas regulada en el Real Decreto legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el cual se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados que somete a gravamen, entre otros negocios jurídicos, la constitución de concesiones administrativas con excepción de aquellas que tengan por objeto la cesión del derecho a utilizar infraestructuras ferroviarias o inmuebles o instalaciones en puertos y aeropuertos (art. 7).

La especialidad que aporta esta norma proyectada estriba en el ámbito subjetivo de aplicación que recae sobre las administraciones públicas.

El Dictamen, que en este aspecto no hace referencia alguna al texto constitucional ni a la doctrina emanada del TC, considera que una norma como la propuesta encuentra su fundamento en el deber genérico de colaboración interadministrativa y lealtad institucional que, en el proyecto, se refiere específicamente a la técnica de auxilio consistente en el suministro de información a la Agència Tributària de Catalunya para el correcto desarrollo de sus funciones de gestión, liquidación y recaudación de los tributos completamente cedidos. Desde el punto de vista del derecho positivo, el deber de colaboración interadministrativa queda recogido en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 28 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.[3]

Aunque no se dice en el Dictamen habría que plantearse la necesidad de la existencia de una norma con rango legal como la prevista en el Proyecto ya que el artículo 94 LGT establece específica y prolijamente la obligación de la totalidad de las Administraciones públicas de suministrar a la Administración tributaria cuantos datos, informes y antecedentes con transcendencia tributaria recabe ésta mediante disposiciones de carácter general o requerimientos concretos. Esta disposición resulta de aplicación a todas las Administraciones tributarias en virtud de los títulos competenciales 149.1.1º, 8º, 14º y 18º CE, de acuerdo con el artículo 1 LGT.

6. Conclusiones

La intervención del Consell de Garanties Estatutàries en relación con el estudio del contenido del Proyecto de Ley de acompañamiento para 2014 se ha de valorar de una forma doblemente positiva. En primer lugar, se ha de reconocer la celeridad de la actuación puesto que, respetando el plazo legal de un mes establecido en el artículo 26.3 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, ha procedido a la emisión del Dictamen solicitado el 18 de diciembre de 2013, el día 10 de enero de 2014. También ha de valorarse de forma favorable la eficacia de la actuación del Consell puesto que la Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público finalmente aprobado no introduce la tasa considerada inconstitucional y contraria al Estatuto de Autonomía de Catalunya.

No podemos dejar de señalar, sin embargo que, quizás por la premura temporal, los razonamientos jurídicos expresados por el Consell no son todo lo rigurosos y completos que podrían llegar a ser y que parecen ignorar algunas de las normas contenidas en el ordenamiento jurídico-tributario.

José María Tovillas Morán
Profesor titular de derecho financiero y tributario de la Universitat  de Barcelona


[1] Véase el Dictamen 2/2014, de 10 de enero.

[2] «Las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas por la utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de Derecho Público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes:

a)       Que no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:

–          Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

–          Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

b)       Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.»

Existe una redacción análoga de esta figura tributaria en el artículo 2.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y en el artículo 1.1 del Texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalitat de Catalunya.

[3] «Artículo 4. Principios de las relaciones entre las administraciones públicas.

1. Las administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:

(…) c) Facilitar a las otras administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.»

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