La reforma i modernització dels nostres governs locals –i de l’Administració pública en general– constitueix, avui dia, una necessitat evident i inajornable, no només per delimitar millor l’encaix del món local al nostre sistema institucional i estatutari sinó també, i sobretot, per ajustar el seu marc competencial i financer a les noves realitats socials.

És precisament en el marc d’aquestes reflexions que hem de situar el Projecte de llei de governs locals de Catalunya (BOPC, núm. 141, de 9 de setembre de 2013), actualment en tramitació al Parlament català. Un Projecte de llei que, tal com s’afirma a l’exposició de motius, no pretén esgotar tots els aspectes que afecten el món local (preveient ja la posterior refosa de la normativa vigent en un futur “Codi de dret local de Catalunya”), sí que afecta algun dels seus elements essencials, amb la voluntat d’establir les bases del règim jurídic dels governs locals de Catalunya.

Són moltes les novetats del nou text –per exemple, pel que fa a l’estatut dels càrrecs electes locals o en relació amb la transparència, accés a la informació pública i bona administració–, si bé un dels aspectes centrals és, indubtablement, la clarificació del sistema de distribució de responsabilitats en l’àmbit local, el que evita superposicions o duplicitats innecessàries.

En aquest punt, el Projecte de llei parteix d’un plantejament innovador, ja que entén les competències locals com un autèntic sistema general, on s’integren els diferents nivells d’organització del govern local a Catalunya, cosa que dóna lloc a una nova tipologia de competències, com són les “competències en règim de gestió comuna” (art. 21 PLGLC) o les “competències complementàries”, que són tots aquelles serveis i activitats que els ens locals poden promoure i que no estan inclosos en l’àmbit de les seves competències pròpies (art. 19 PLGLC).

D’altra banda, hem de destacar que dintre d’aquest sistema general, la comarca pot jugar-hi un paper especialment rellevant, configurada ara com una entitat eminentment prestacional, que assumeix directament la prestació de determinats serveis mínims municipals –en els casos de municipis de menys de 1000 habitants–, a la vegada que permet la gestió conjunta de qualsevol altra activitat o servei que els municipis vulguin atribuir-li.

Al mateix temps, es reconeix a la comarca (o, si s’escau, l’àrea metropolitana) una nova funció de garantia de la qualitat dels serveis mínims obligatoris municipals. Així, el Projecte de llei preveu la introducció de determinats estàndards de qualitat en la prestació d’aquests serveis, de manera que els municipis que no puguin assolir-los hauran d’atribuir-ne la prestació a la comarca.

Totes aquestes noves responsabilitats comarcals s’uneixen, de forma conseqüent, a una revisió dels seus òrgans de govern, especialment del Ple (ara denominat també “Consell d’alcaldes”), per tal de donar una major representativitat als municipis que agrupa, a través, precisament, de la figura dels alcaldes.

De tota manera, el Projecte de llei de governs locals de Catalunya presenta també algunes mancances. Per exemple, el fet que, a diferència del que succeeix en altres comunitats autònomes (com Andalusia), el nou text renuncia a fixar directament les competències pròpies dels municipis, establint, en canvi, un sistema d’atribució legal que remet la seva concreció final al legislador sectorial. De manera que seran sempre les lleis sectorials les que hauran de determinar quines són les potestats i funcions que els corresponen, d’acord amb els principis de diferenciació, subsidiarietat o suficiència financera.

Igualment, una situació d’indefinició semblant es pot fer extensiva a la noció dels estàndards de qualitat en la prestació dels serveis mínims obligatoris per part dels municipis (art. 31 PLGLC), ja que la determinació dels criteris i metodologia d’avaluació d’aquests estàndards es remet a una norma posterior, on es preveu, únicament, la participació dels municipis mitjançant les organitzacions associatives més representatives.

Al nostre entendre, un aspecte tant rellevant com aquest –que pot suposar el traspàs obligatori de determinats serveis a un nivell supramunicipal– hauria de ser objecte d’una major atenció i concreció per part del legislador català. A la vegada, no podem obviar tampoc l’impacte que aquesta mesura pot tenir sobre l’autonomia local constitucionalment i estatutàriament garantida ja que, a través de la fixació i l’aplicació d’aquests estàndards de qualitat, es podria deixar sense efecte el contingut competencial d’alguns municipis.

Juntament amb la clarificació del sistema competencial local, el Projecte de llei de governs locals de Catalunya pretén afrontar també una racionalització de les estructures administratives, per tal de simplificar-les i evitar duplicitats d’actuació. En aquest cas, malgrat que es parteix del paper del municipi com a administració més propera als ciutadans i com a institució local bàsica, adquireix novament importància el nivell supramunicipal (especialment el comarcal), com a àmbit preferent de prestació en comú d’activitats i serveis.

Pel que fa la racionalització de les estructures administratives, podem destacar, en primer lloc, l’extinció i liquidació de les comunitats de municipis, figura organitzativa típicament catalana, creada per la Llei 21/2002, de 5 de juliol, que ara desapareixeria del nostre mapa local.

Menció a part mereixen les mesures de redimensionament del sector públic local amb la finalitat de donar compliment als principis d’estabilitat pressupostària i de sostenibilitat financera. En aquest sentit, s’introdueixen importants limitacions a la constitució de noves entitats instrumentals (com, per exemple, mancomunitats de municipis); se’ls exigeix, entre d’altres, que els serveis no puguin ser gestionats per les comarques o les vegueries, o que la creació d’aquestes entitats suposi una millora econòmica i de qualitat en la seva prestació. A la vegada que, en determinats supòsits, s’imposa als municipis, comarques o vegueries que tinguin en vigor un pla de sanejament financer que obligui a dissoldre aquelles entitats que es trobin en situació deficitària.

En aquest punt, el Projecte de llei potser parteix d’una visió excessivament centrada en consideracions econòmiques, ja que sembla convertir als municipis en mers gestors sense capacitat decisòria i s’oblida, d’aquesta manera, el seu caràcter essencial com a pilar fonamental del nostre sistema jurídic i com a principal via de participació ciutadana als assumptes públics.

En tot cas, en la nostra opinió, ens trobem davant un Projecte de llei ambiciós, que pot suposar un avenç en la modernització dels nostres governs locals. Si bé és cert, també, que resulta difícil valorar, en el moment actual, l’aplicabilitat real de la reforma i, fins i tot, la seva contribució a millorar l’eficàcia i l’eficiència en la prestació dels serveis públics locals. No només per la indefinició amb què, en alguns moments, s’expressa el Projecte de llei, sinó també, i sobretot, pels nombrosos dubtes que se’ns plantegen a l’hora d’analitzar la seva compatibilitat amb la recentment aprovada Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració Local. Aquesta, però, és una altra qüestió que exigiria un estudi molt més detallat.

Marc Vilalta Reixach
Professor de dret administratiu de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC)