La crisis económica está siendo especialmente dura y larga en relación a la vivienda. La consecuencia de la burbuja inmobiliaria no es sólo la crisis del sector financiero y su profunda remodelación, sino que, además, ha comportado una crisis social de gran magnitud que ha puesto de relieve las principales carencias de nuestro sistema de acceso y mantenimiento de la vivienda: mercado reducido y frágil de alquiler, pérdida de la vivienda financiada con hipoteca por la incapacidad de hacer frente a las cuotas por muchos de los deudores y ampliación de los supuestos al margen de una vivienda digna (que comprende no sólo los problemas estrictos de homelessness, sino también los de infravivienda). En medio de esta situación, se da la paradoja de que hay personas sin hogar y, a la vez, una gran cantidad de pisos vacíos.

Todas estas ideas, y la oportunidad de reflexionar sobre ellas, fueron la base del curso de extensión universitaria “El acceso a la vivienda en un contexto de crisis”, desarrollado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona durante el pasado mes de enero y que he codirigido con el Dr. Joaquín Tornos, catedrático de derecho administrativo, en una perspectiva inédita de análisis jurídico de la vivienda desde un eje derecho público/derecho privado que el éxito de asistencia ratificó en su acierto y que abre la posibilidad de seguir en esta línea de formación e investigación en el futuro.

En efecto, la crisis en la vivienda provoca intensos debates que cuestionan el marco legal y las propias políticas de vivienda. Es posible discutir la existencia de un derecho a la vivienda más allá de lo que sea el concreto contenido configurado por la ley y, por lo tanto, sujeto a cambios y a contingencias, pero más allá de esta discusión teórica, parece innegable que la vivienda digna configura una demanda exigible a los poderes públicos, al menos, en situaciones de necesidad. Y aunque esta cuestión no es exactamente la misma que determinar la existencia de un derecho a una vivienda exigible ante la administración, el actual contexto hace que ambas confluyan por dos motivos:

• En primer lugar, porque se ha ampliado la base social de posibles demandantes de servicios de vivienda protegida: el drama de la crisis inmobiliaria es que descubrimos que afecta a las clases medias golpeadas por la crisis en aquellos sectores económicos que vivieron periodos de expansión y que se han reconvertido de forma drástica y acelerada. La respuesta activa de jueces y policías intentando evitar los efectos dramáticos de las ejecuciones hipotecarias, junto al activismo social que ha presidido este proceso lo ponen de manifiesto y han elevado un tema de carácter especialmente técnico a la categoría de debate social.
• En segundo lugar, porque el momento actual pone de manifiesto que las políticas de vivienda protegida dependientes de la recalificación urbanística –especialmente mediante la reserva de suelo para fines sociales–, se muestran ineficaces para resolver los problemas reales en un contexto de impagos hipotecarios y de inexistencia de crédito que, en última instancia, hubiera podido moderar el problema.

Ante esta realidad, el derecho ha ofrecido soluciones, desde diferentes niveles, aunque no todas con amplitud que hubiese sido deseable:

• Las entidades financieras y la función social de la propiedad: las reformas legales pensadas para implicar las entidades bancarias en la solución del problema son llamativas y mediáticas; otra cosa es que sean realmente efectivas. La posibilidad de expropiar el uso de las viviendas vacías en poder de los bancos (Ley 4/2013, de 1 de octubre, de Andalucía y la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de Navarra) o la imposición de sanciones por esta misma razón que algunos ayuntamientos han impulsado, descansan teóricamente en el concepto de “función social de la propiedad” (art. 33 CE), que delimita el contenido del derecho y lo restringe sin dar derecho a indemnización. Sin embargo, la función social es de toda propiedad, no sólo de aquella que sea de un tipo de titular en concreto, en este caso los bancos. Ciertamente, los bancos deben aportar parte de la solución, pero no debe actuarse sobre la propiedad, sino sobre la actividad que realizan: deben ser tratados como servicio de interés general y sometidos a reglas estrictas que maticen la crisis a través de su participación en la redistribución de viviendas vacías: el 23,5% de los pisos vacíos en España son propiedad de las entidades bancarias (calculado según los datos publicados por el INE, 2011).
• Repensar las políticas de vivienda: las políticas de vivienda han puesto a trabajar de forma conjunta los especialistas en urbanismo con los de servicios sociales; en efecto, debe redistribuirse, en función de la necesidad, viviendas construidas para favorecer el acceso en propiedad a quienes ya no tienen los recursos para conseguir una hipoteca. Los casos de sorteos de pisos de promoción pública en las que los beneficiados no podían conseguir la hipoteca y debían renunciar a adquirirlo dan el primer aviso, y a partir de aquí, es necesario volver a pensar cómo se pueden redistribuir excedentes de viviendas dirigiéndolos a quien las necesita.
• Los servicios de mediación residencial: las noticias de personas que han perdido su vivienda por no poder hacer frente al pago de la hipoteca tienen una dimensión social que la Agencia de la vivienda de Cataluña comprende de forma rápida y crea el primer servicio de mediación –Ofideute– para tratar de llegar a una cuerdo de refinanciación de la deuda. A esta iniciativa le siguen el Servicio del Colegio de Abogados de Terrassa y Cáritas Diocesana de Barcelona; todos utilizan técnicas de mediación para sus fines aprovechando una doble realidad: que las entidades bancarias no desean más pisos vacíos ni impagados por los que deban proveer, y que hay familias que pueden evitar el impago del préstamo si lo renegocian en condiciones más beneficiosas. A ellas, con carácter de Clínica académica, se suma ClinHab de la Universitat de Barcelona, con resultados excelentes.
• Control de las cláusulas abusivas en préstamos hipotecarios: el derecho comunitario ha irrumpido en fuerza en esta cuestión a través de textos legales no específicamente pensados para regular la situación del deudor hipotecario, sino a través de la normativa sobre protección al consumidor. No todo deudor hipotecario es un consumidor, pero sin duda lo es la persona física que adquiere una vivienda para él y su familia, supuesto que abarca la mayoría de los casos de ejecución hipotecaria que se están produciendo en nuestro país. La sentencia Aziz (STJUE de 24 de marzo de 2013) que resuelve una cuestión prejudicial presentada por el juez Martínez Seijó, sienta las bases del control de las cláusulas abusivas en el proceso de ejecución hipotecaria: la obligación del juez de examinar de oficio si existen tales cláusulas, la consecuente nulidad de las cláusulas abusivas que el juez no puede integrar, y la posibilidad de que todo ello se haga en un juicio de ejecución hipotecaria que puede llegar a paralizarla han dado inmensas posibilidades a los operadores jurídicos: las cláusulas de vencimiento anticipado del crédito, las cláusulas suelo, los intereses moratorios excesivos o la cláusula de liquidez son algunos ejemplos, pero no son una lista exhaustiva.
  • Dación en pago, pros y contras: las reformas de la ejecución hipotecaria (las más emblemáticas son: RDL 6/2012, de 12 de marzo 2012, RDL 27/2012, de 15 de noviembre, y la Ley 1/2013, de 14 de mayo) van en la línea de forzar renegociación en el caso de los llamados “deudores de pocos recursos”, concepto que varía en los distintos textos pero que tiene un alcance verdaderamente restrictivo. La última opción en este caso en la dación en pago, que afecta un colectivo todavía más reducido. Con todo, esta solución se ha convertido en un elemento básico del debate, pero que no tiene una aceptación unánime: como solución general encarece el precio del préstamo y puede hacer aún más complicada la recuperación económica; pero se plantea a veces como una cláusula de “fresh start”, en el que deudor y banco dejan de estar vinculados por la hipoteca y se restablece el equilibrio inicial. La cuestión es controvertida y no puede plantearse como única solución haciendo abstracción del problema global del sobreendeudamiento de los consumidores que las reformas normativas han obviado a pesar de que daba signos muy claros desde antes del fin de la burbuja inmobiliaria.
  • Reforma de los arrendamientos urbanos: la paradoja no acaba en lo que hemos expuesto. Está claro que el llamado crédito responsable va a dejar fuera del mercado de vivienda en propiedad a colectivos importantes de personas, a las que deben sumarse las que han perdido ya su vivienda hipotecada por falta de pago. Ante esta situación, una alternativa viable es el arrendamiento, pero la Ley 4/2103, que modifica la ley de arrendamientos urbanos, reduce la duración mínima y compromete la situación del arrendatario no inscrito en caso de venda del inmueble; además, el proceso judicial de desahucio se convierte en más que exprés con plazos muy cortos. Esta reforma no se anticipa al más que posible trasvase de vivienda en propiedad al alquiler, sino que piensa sólo en la ocupación temporal de pisos vacíos, especialmente de las entidades bancarias, que puedan volver a entrar en el mercado en un futuro; en cambio, renuncia a explorar las posibilidades del arrendamiento de vivienda que, sin llegar al sacrificio económico exagerado del arrendador de la ley de 1964, puedan dar respuesta en el momento actual.
    • Explorando nuevos sistemas: la vivienda en propiedad y el alquiler son los dos extremos en materia de acceso a la vivienda, pero no son las únicas alternativas; en estos momentos, se encuentra en trámite de información pública –hasta el 15 de febrero– el Anteproyecto de modificación del Código civil catalán para regular la propiedad temporal y la propiedad compartida que se presentan como alternativas a la propiedad convencional; adquirir por un período determinado de tiempo, al final del cual la vivienda revierte al vendedor; o bien adquirir una cuota de propiedad con el pacto de adquirir más cuotas en el futuro hasta la propiedad total son mecanismos imaginativos que abaratan el precio de la vivienda y, por tanto, la financiación que necesita el comprador, y suponen una oportunidad para el parque de viviendas cerradas, especialmente para aquellas en manos de la Administración, que buscan salidas en el actual contexto.

En definitiva, la crisis económica replantea el marco legal de la vivienda desde todas sus posibles perspectivas y los operadores jurídicos debemos ser capaces de ser lo suficientemente flexibles como para hallar nuevas soluciones: en este texto se han expuesto algunas; seguramente, hay otras.

Immaculada Barral
Profesora Titular de Derecho civil de la Universitat de Barcelona