La participación política directa. Referéndum y consultas populares – Sergio Castel

Arbós, Xavier [et al]. Saénz Royo, Eva y Contreras Casado, Manuel (ed.). La participación política directa. Referéndum y consultas populares. Zaragoza: Comuniter Editorial, 2013. 231 p. ISBN: 978-84-15126-47-8.

Esta obra colectiva tiene su origen en la Jornada Viabilidad de la participación política directa: referéndum y consultas populares, celebrada en Zaragoza el 29 de noviembre de 2012 y organizada por el Grupo de Investigación de la Universidad de Zaragoza “Nuevas vías de participación política en democracias avanzadas”. Los diferentes capítulos de este libro tratan de reflexionar así sobre la viabilidad del referéndum en una democracia básicamente representativa. Y lo hace desde diferentes puntos de vista, en dos partes claramente diferenciadas, abordando el tema desde una visión teórico-práctica tanto en España como en otros países.

La primera parte del libro trata de la ordenación constitucional del referéndum en España así como de diferentes experiencias de derecho comparado. En el primer capítulo, Agustín Ruiz Robledo, bajo el título Teoría y práctica del referéndum en el ordenamiento constitucional, defiende la superación de la dialéctica democracia directa vs. democracia representativa, para asumir una visión “realista” basada en la distinción entre una democracia representativa a secas o modelo Westmister (poco dado a los referendos) y una democracia representativa con instituciones de participación directa de los ciudadanos o modelo helvético. Tras realizar un repaso a la regulación constitucional de las diferentes formas de participación en el marco de una democracia avanzada, entiende que el constituyente podía haber diseñado un sistema político con mucha más democracia, pero los riesgos de la manipulación política y el miedo a la demagogia impulsaron una sensible reducción final de los espacios de democracia directa. Y en esta línea, nos muestra cómo la experiencia histórica de los referendos es congruente con la calificación de Estado de partidos, presentándose así como prolongación de la actividad ordinaria. Además, no ha ocurrido como en otros países (Suiza, Irlanda, Islandia o EEUU) donde los movimientos ciudadanos han sido capaces de enmendar la plana a los grandes partidos. Por eso, parafraseando a Carl von Clausewitz (en su concepto de “guerra”), el referéndum es en España la continuación de la política parlamentaria por otros medios.

En los dos siguientes capítulos se analizan experiencias comparadas: Canadá e Irlanda. En el capítulo II, Los referendos de secesión de Quebec y la doctrina de la Corte Suprema de Canadá, Alberto López Basaguren realiza un exhaustivo y didáctico repaso a la evolución más reciente, contraponiendo la posición del Gobierno provincial, sustentada en la propuesta de “soberanía-asociación” (nuevo acuerdo con el resto de Canadá basado en el principio de igualdad de los pueblos), frente a la del Gobierno federal, que prometió la negociación de un nuevo federalismo en el que Quebec encontrase acomodo. Entre las diferencias del referéndum de 1980 y el de 1995, el autor resalta que mientras en el primero se pedía al electorado un mandato para que el Gobierno de Quebec negociase con Canadá un acuerdo de soberanía-asociación con expresa mención a un nuevo referéndum de ratificación del acuerdo, en el de 1995 se pretende acordar directamente la condición soberana de Quebec (declaración unilateral de Estado soberano).

En una situación de importante desconcierto por el resultado del segundo referéndum, el Reference re Secession of Quebec del TS (1998) sienta las bases de un nuevo paradigma en la forma de afrontar en los sistemas democráticos federales las pretensiones secesionistas de territorios integrados dentro de la Federación. Así, el TS rechaza que Quebec tenga un derecho a la secesión, ni desde la perspectiva del derecho internacional ni desde la del derecho interno. Sin embargo, la aplicación de los principios que están en la base del sistema constitucional –democracia, federalismo, constitucionalismo y principio de legalidad, así como el respeto a las minorías–, imponen en su recíproca interrelación una serie de obligaciones a las partes a las que al mismo tiempo les otorgan determinados derechos.

En concreto, si la voluntad por la secesión proviene de una mayoría clara (en sentido cualitativo) de la población de un determinado territorio, en respuesta a una pregunta clara sobre esa voluntad de secesión, las partes están obligadas a negociar la posibilidad de aceptar la incorporación en la Constitución, a través de la oportuna reforma, de la posibilidad de secesión, pero condicionados unos y otros al respeto de los mismos principios constitucionales que imponen la obligación de negociar. Así, se describe el significado de “mayoría cualitativamente clara en respuesta a una pregunta clara” dado por la Clarity Act / Loi de Clarification, de 29 de junio de 2000. Desde una posición radicalmente opuesta, la Loi (provincial) sur l’exercise des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec, de 13 de diciembre de 2000, resalta el derecho del pueblo de Quebec a disponer de sí mismo. Según el autor, se puede discutir sobre los términos en que el Parlamento federal desarrolló los presupuestos establecidos por el TS sobre la claridad de la pregunta y sobre la claridad del apoyo a la propuesta secesionista; pero ligan mejor con lo sostenido por el TS que la posición expresada en la Ley quebequesa, que mantiene inalterables sus posiciones previas a la Reference del TS.

Cerrando la primera parte de la obra, en el capítulo III The use of referendums in Ireland: looking back in a time of fiscal crisis, Gavin Barrett comienza su repaso a la aplicación de esta institución considerando que, con la excepción de Suiza, probablemente Irlanda es un caso único en Europa si nos atenemos al número de referéndums. El autor contabiliza 26 referéndums “exitosos” en los 75 años de historia de la Constitución, incluyendo precisamente el que tuvo lugar para la adopción del texto constitucional. No obstante, con un repaso exhaustivo a las diversas experiencias referendarias demuestra que no ha existido, ni mucho menos, una uniformidad absoluta en cuanto a su aplicación.

En su análisis de las consultas más interesantes desde una perspectiva jurídica-política, resalta que siete de las veinticinco enmiendas constitucionales “exitosas” por vía de referéndum están vinculadas a aspectos relacionados con la UE, mientras que cinco de las nueve experiencias “no exitosas” tuvieron lugar con posterioridad a 2001. Su análisis revela además una serie de puntos de interés. Entre ellos, el autor describe que los niveles de participación fluctúan bastante, distinguiendo según se trate de una pregunta de alto “valor” político o una enmienda puramente técnica o de valor en gran parte simbólico. En la parte final de su análisis, se da respuesta a tres cuestiones interesante. Primero, ¿por qué el reconocimiento del referéndum como método para modificar la Constitución?; segundo, ¿por qué tantos referéndums relacionados con la UE?; y tercero, ¿qué aspectos del referéndum en Irlanda pueden ser considerados especiales? Sobre este último aspecto, detecta, al menos, dos rasgos interesantes: el carácter estricto de la regulación de esta institución y el origen de esta regulación estricta –que en el caso de Irlanda no ha sido la legislatura, sino más bien la judicatura, y en particular, el Tribunal Supremo.

En la segunda parte de libro se analizan los referendos y las consultas populares de ámbito autonómico, reflexionando sobre su viabilidad constitucional y el marco normativo propuesto. En el capítulo IV, Referéndum y consultas populares en los nuevos Estatutos de Autonomía, María Esther Seijas Villadangos analiza la evolución del régimen estatutario en cuanto a las fórmulas participativas. Mientras en la redacción inicial de los estatutos se prestaba una atención mínima a la participación ciudadana y lo prioritario es la dimensión formal, en los estatutos de segunda generación se incorporan potenciadores de la participación popular a través de la consolidación de unos catálogos de derechos, la habilitación competencial, la potenciación de las instituciones autonómicas como la iniciativa legislativa popular y la inserción de mecanismos referendarios en los procesos de reforma estatutarios. Entrando en materia, distingue el referéndum (derecho de participación política directa, art. 23.1 CE’78) de otros recursos globalmente descritos como consultas populares (mandato a los poderes públicos de promover la participación, art. 9.2 CE’78) bajo el dualismo conceptual género-especie; en especial, las diferencias se reconducen al ámbito de la legitimación, procesal y eficacia jurídica.

Tras este repaso a las previsiones estatutarias, desde el “velo de la abstracción” reflexiona sobre la virtualidad de los recursos a la democracia directa y a la democracia participativa en los actuales patrones de los estados, partiendo de dos grandes tensiones. Primero, democracia directa vs. democracia representativa (relación desequilibrada) en la que el carácter de instrumento de participación controlado, diseñado, autorizado y regulado desde los mecanismos de un poder constituido y en los esquemas de la democracia representativa, convierten al referéndum en un instrumento de “democracia semidirecta”. La segunda tensión tiene que ver con el Estado constitucional vs. democracia, en la que se resalta la vocación del constitucionalismo de racionalizar toda la estructura estatal, normando todos los procesos, inclusive aquellos que afectan a las transformaciones del Estado (esta tensión tiene su versión más concreta en la STC 103/2008).

Finalmente, la autora recupera la realidad más inmediata y, a modo de conclusión, desbroza los complejos caminos que se advierten en forma de hojas de ruta, fundamentalmente sintetizada en dos estadios: una fase referendaria y una ulterior fase constituyente. Siempre partiendo de unas reglas claras como son el respeto al Estado constitucional, pero propiciando el pilar democrático del mismo y asumiendo que el texto constitucional ofrece respuestas a las diferentes situaciones jurídicas tensas que se pueden contemplar (art. 155 o art. 161.2 CE’78).

Javier Corcuera Atienza, en el capítulo V El intento de referéndum vasco y los límites del derecho a decidir, inicia su análisis considerando que si bien existen cuestiones aparentemente obvias (la Constitución vincula a todos los poderes públicos, la competencia para autorizar referéndums consultivos corresponde en exclusiva al Estado, etc.), también es indudable que en el supuesto de que una mayoría clara de la población de un territorio deseara romper sus relaciones con el Estado, este no podría ignorar tal hecho. Entre los hitos que han marcado la evolución más reciente, el autor resalta cómo la propuesta aprobada por el Gobierno vasco el 25 de octubre de 2003 de “Estatuto Político para la Comunidad de Euskadi” (aprobada por el Parlamento Vasco en diciembre de 2004), responde a una lógica radicalmente diferente a la constitucional: a) se plantea como Estatuto político de una comunidad libremente asociada al Estado español; b) su punto de partida no es el derecho a la autonomía, sino la voluntad de la ciudadanía vasca; c) las relaciones entre Euskadi y el Estado se conciben desde una perspectiva confederal, sustituyéndose la lógica de solidaridad federal por la de lealtad institucional recíproca; d) el procedimiento de reforma del Estatuto se basa en la unilateralidad; e) y las competencias del Estado son un listado de políticas públicas extraordinariamente reducido. Existe desde esta perspectiva un vínculo directo con la Ley vasca 9/2008, aprobada por el Parlamento Vasco el 27 de junio de 2008. Tratándose de una Ley que aprueba la convocatoria de una “consulta” en la que sólo se habla de acuerdo entre vascos y de ejercicio de su derecho a decidir, no se define el papel que habrían de jugar los poderes públicos y los (demás) ciudadanos españoles.

En su relato sobre la citada Ley 9/2008, impugnada ante el TC por el presidente de Gobierno y declarada inconstitucional por la STC 103/2008, el autor plantea qué quiere decir (o, mejor, qué puede querer decir) “derecho a decidir”. Para ello, reflexiona sobre las posibilidades que existen en nuestro ordenamiento para reconocer ese “derecho” partiendo de la regulación constitucional, considerando que si bien es mayor la calidad democrática de una sociedad en la que los instrumentos de participación tienen respaldo, también es cierto que en la dialéctica democracia directa y democracia representativa ello no supone que esos instrumentos puedan sustituir a los órganos y a los procedimientos constitucional, estatutaria o legislativamente establecidos para tomar algunas decisiones (además de la necesaria regulación de las consultas de carácter político por Ley orgánica y su preceptiva autorización estatal). En este marco, el autor visibiliza las posiciones encontradas entre el máximo intérprete de la Constitución y el ámbito institucional vasco (la Ley 9/2008 –existe referéndum si el objeto de la consulta es la ratificación de una decisión previamente adoptada y si el resultado de la consulta no vincula a nadie– y la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi –hace derivar la capacidad autonómica de regular las consultas del título competencial sobre organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones de autogobierno, considerándola así una competencia implícita en toda estructura democrática representativa–). Sin duda, como señala el autor, vuelve a plantearse de alguna manera el tema de la democracia militante, que no tiene cabida en nuestro ordenamiento constitucional desde el momento en que el texto fundamental prevé la posibilidad de una reforma total.

Finalmente, el capítulo VI Leyes de consultas populares de Cataluña en el marco de la jurisprudencia constitucional trata el abanico de instrumentos jurídicos que, derivados del Estatuto de Autonomía de 2006, se han ido planteando en el Parlamento catalán para facilitar la expresión de la opinión de la ciudadanía catalana mediante las llamadas consultas populares. Xavier Arbós Marín analiza esta cuestión partiendo de una consideración general fundamental para el entendimiento actual de la participación política: si en el dilema entre democracia directa y democracia representativa esta última pudo tener históricamente una justificación basada en su carácter instrumental, hoy es posible una democracia continua gracias a nuevas realidades como las redes sociales y, en general, las nuevas tecnologías. Desde esta consideración del todo necesaria cuando hablamos de participación política en el siglo XXI, el autor describe las medidas planteadas en el ámbito institucional catalán.

En primer lugar, la Ley 4/2010 de consultas populares por vía de referéndum, recurrida ante el Tribunal Constitucional. Posteriormente, la iniciativa presentada para conseguir el apoyo ciudadano para llevar a cabo la consulta popular por vía de referéndum, al amparo de la citada Ley 4/2010 y que dio lugar al Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña (según el dictamen, la iniciativa no es compatible con el Estatuto). La tercera medida la constituye el proyecto de Ley de consultas populares no referendarias, proyecto que decayó y cuyo objeto lo constituyen las consultas relativas a “actuaciones y competencias que afecten a la Generalitat”, algo distinto a lo que sería referir esas consultas al ámbito de sus competencias propias y que parece trata de desbordar la interpretación restrictiva del Consejo de Garantías Estatutarias que vinculaba la posibilidad de las consultas a las competencias. Así, el autor resalta que si bien la primera Ley planteaba un camino para un referéndum sobre la secesión, también es cierto que había planteamientos técnicos, pensados para mejorar la posibilidad de participación popular. En cambio, la impresión que produce el segundo proyecto de Ley suscita sospechas dado que se percibe el intento de eludir el ordenamiento jurídico.

Finalmente, recuerda que la posibilidad de canalizar una consulta relativa a la secesión de acuerdo con las normas catalanas es hoy por hoy nula, aunque el Parlamento catalán podría acogerse a lo que permiten los artículos 166 y 87.2 CE’78. Entiende que la separación es hoy jurídicamente imposible, pero preguntar sobre ella es otra cosa; entendiendo que no puede hacerse unilateralmente desde Cataluña (art. 149.1.32 CE’78), pero puede hacerse por iniciativa del Gobierno de España (con esto el autor no quiere decir que convenga o no hacerlo). El derecho de los catalanes a decidir sobre la secesión no cabe en la Constitución, pero sería muy conveniente saber si verdaderamente desean separarse de España antes de proceder a una reforma de la norma suprema que lo haga posible. Es así que Xavier Arbós plantea una hipotética situación en la que, acudiendo a la figura del referéndum no vinculante sobre “decisiones políticas de especial trascendencia” (art. 92 CE’78), la mayoría de los españoles deseara que los catalanes se marcharan de España (la consulta es a “todos los españoles”) y la mayoría de los catalanes deseara permanecer en ella. Bastaría una reforma de la Ley 2/1980 para encajar el supuesto de una consulta sobre la secesión de Cataluña a través de un referéndum consultivo no vinculante circunscrito a una parte de los ciudadanos. El autor concluye así que el independentismo catalán ha puesto a prueba el ordenamiento, y esta situación debe ser encauzada no desde el unilateralismo catalán (las normas autonómicas no dan para tanto), sino desde las normas estatales que pueden dar algo más de sí.

Sergio Castel Gayán
Administrador Superior de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón

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