Delimitación estatal de los derechos fundamentales: a propósito de la STC 207/2013, de 5 de diciembre, sobre la exención de IBI en Navarra – Juan J. Guardia

1 Antecedentes: marco institucional de Navarra

La STC 207/2013, de 5 de diciembre, ha declarado inconstitucional la modificación de la exención de la contribución territorial a los lugares de culto sitos en Navarra, operada por una reforma de la legislación foral concerniente a las haciendas locales de marzo de 2013.
El origen remoto de esta sentencia se encuentra en la existencia de un ejecutivo foral que no cuenta ni con la mayoría absoluta del parlamento, ni con un apoyo estable de los partidos que conforman esa cámara legislativa. Esta situación ha deparado que en la actual IX Legislatura (2011-2015) el voto conjunto de varios grupos parlamentarios ha aprobado algunas leyes de dudosa compatibilidad constitucional, en contra del criterio del Gobierno de Navarra. Ello ha ocasionado que en repetidas ocasiones la presidencia del Gobierno español haya impugnado estas nuevas normas forales. La sentencia objeto ahora de análisis  trae —precisamente— causa de uno de esos recursos de inconstitucionalidad.

1.1 La reforma de las haciendas locales de Navarra: norma impugnada

En marzo de 2013 se aprobó la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, de modificación de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra. Se trataba de un proyecto de ley de artículo único para adaptar la tributación local a las exigencias de la Directiva 2006/123/CE —más conocida como Directiva Bolkestein— relativa a los servicios del mercado interior. En concreto, a la extensión de la tasas y del impuesto de obras y construcciones, a los supuestos de sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable que han sustituido a las tradicionales licencias municipales en determinados supuestos.
No obstante, en la tramitación parlamentaria, esta iniciativa legislativa sufrió un cambio inesperado. Diversos grupos parlamentarios de la oposición apoyaron la introducción de un nuevo apartado al aludido artículo único. Se trataba de restringir el ámbito objetivo de la exención de la Contribución territorial foral, cuestión que —como se advierte— poco tiene que ver con la Directiva Bolkestein.
Esta enmienda encontró tanto la oposición del partido mayoritario en la Cámara, como la del Gobierno de Navarra. Sin embargo, ello no fue suficiente y —finalmente— fue aprobada.
A este respecto, y para clarificar exactamente a qué se enfrentó el TC, puede ser oportuno aludir brevemente al origen de este tributo y su relación con el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), existente en el territorio de régimen común fiscal.

1.2 Contribución territorial foral e Impuesto de Bienes Inmuebles

Navarra ha contado históricamente con régimen jurídico propio en materia de riqueza territorial. En apretada síntesis, se puede aludir en primer lugar al intento de implantar un Catastro comprensivo de la riqueza territorial en la Ley 113 de las Cortes de 1817 y 1818. Estas normas encomiendan a la Diputación foral la realización de un Catastro de la riqueza territorial comercial e industrial de todos los pueblos de Navarra. Por su parte, Isabel II mediante la Ley de 25 de octubre de 1839 confirmó los Fueros de Navarra, lo que fue ratificado de nuevo por la Ley de 16 de agosto de 1841 y el Real Decreto-Ley, de 4 de noviembre de 1925, que atribuyeron a la Diputación provincial de Navarra competencias en materia de contribuciones, arbitrios o impuestos que afectasen a la administración local.Desde entonces, hasta la fecha se ha tratado de un tributo siempre afecto al régimen foral de Navarra. En otras palabras, la tributación sobre esta materia ha formado parte de sus competencias forales tradicionales que —como es sabido— tienen amparo en la disposición adicional primera de la CE. Hay que añadir que éstas fueron actualizadas por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) que es, en cierto modo, equivalente a los estatutos de autonomía del resto de España.En concreto, conforme al art. 39.1.a) de la LORAFNA, Navarra ostenta todas aquellas competencias que ejercía al amparo de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841. Y, entre ellas, la que ahora nos interesa: la contribución territorial. Tras diversas modificaciones, se puede decir que este tributo local es análogo al Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) del territorio de derecho común fiscal. A ello hay que añadir que existe unanimidad doctrinal y jurisprudencial acerca de su equivalencia, sin perjuicio de algunas peculiaridades que no son atenientes al caso que nos ocupa.

1.3 Limitación del ámbito objetivo de la exención

Como quiera que sea, lo cierto es que hasta 2013 la normativa foral —como en el resto del Estado español— contenía una exención fiscal a favor de los bienes inmuebles de la Iglesia católica y del resto de confesiones religiosas con las que se hubiera establecido alguno de los acuerdos de cooperación a los que se refiere la LOLR. No había ningún régimen especial diverso al respecto.
Ahora bien, la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, de modificación de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (en adelante LFHL) modifico este estatuto. Se circunscribió la exención de la Contribución territorial a aquellos bienes de la Iglesia católica y al resto de confesiones con acuerdo «siempre que estén destinados al culto». Esta limitación tenía inmediatas consecuencias patrimoniales, pues obligaba a tributar por aquellos edificios o locales destinados a otros usos, como puede ser el asistencial, docente o sanitario, entre otros.
Como es conocido, esta reforma tuvo una considerable repercusión mediática, con legítimos pronunciamientos a favor y en contra de muchas instancias sociales y políticas. Con todo, a mi entender, la cuestión constitucional de fondo quedó oscurecida por una controversia que en no pocas ocasiones estaba ayuna de argumentos jurídicos.
En ese sentido, a mi juicio, la sentencia del TC trasciende las consideraciones coyunturales o metajurídicas y se limita a dar una respuesta relativa a los títulos competenciales que estaban en juego, títulos que constituyen el verdadero nudo gordiano de este debate: ¿cuál es el contenido nuclear de los derechos fundamentales? y en concreto, ¿cuál es el ámbito reservado al Estado en el caso de la libertad religiosa? Con este interrogante resuelto, se podrán solventar fácilmente sus consecuencias: ¿Responde esta modificación a los derechos históricos de Navarra en materia tributaria? ¿Tiene amparo en su régimen foral esta nueva delimitación de la contribución territorial? ¿Cuál es la vinculación de Navarra a la Ley orgánica de Libertad religiosa y a los convenios internos e internacionales que ha suscrito el Estado con las confesiones religiosas?
Estas y otras preguntas fueron las que se plantearon al TC, cuya respuesta va a ser objeto de comentario en las próximas líneas.


2 Análisis de la STC 207/2013, de 5 de diciembre

2.1. Recurso de inconstitucionalidad

El recurso de inconstitucionalidad fue interpuesto por el presidente del Gobierno el 9 de julio de 2013, por cuatro razones:a) Vulneración del art. 96.1 CE. Los tratados internacionales forman parte del ordenamiento interno, y de acuerdo con el propio derecho internacional (art. 27 de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados) no le es dado al Estado oponer el cumplimiento de una norma de derecho interno, incluso de rango constitucional, para excusar el cumplimiento de lo pactado en un tratado internacional.b) Violación del art. 149.1.3ª CE sobre la competencia exclusiva del Estado para las relaciones internacionales.c) Incumplimiento del art. 2.1.c) de la Ley 28/1990, de 26 diciembre, del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, que dispone que, en el ejercicio de su potestad tributaria, la Comunidad Foral de Navarra deba respetar «los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado». d) Infracción del art. 149.1.1ª CE, en relación con el art. 7.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa. Se viola la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas en el ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa (art. 149.1.1ª CE).
Por su parte, el Parlamento de Navarra defendió la norma argumentando que el objeto del proceso lo constituía una cuestión de carácter fiscal, de tributación local en Navarra, por lo tanto, de competencia exclusiva de la Comunidad Foral. Añadió, pues, que no se afectaba al derecho a la libertad religiosa.

2.2 Sentencia estimatoria del pleno

El Pleno del TC por unanimidad estima el recurso de inconstitucionalidad. Desestima, en este sentido, la tesis del Parlamento de Navarra según la cual, no se estaba ante una cuestión que había que radicar en el art. 16 CE y, por tanto, de una cuestión concerniente al alcance de un derecho fundamental, sino más bien a una cuestión de mera legalidad tributaria. En lo que respecta a los cuatro argumentos esgrimidos por la representación de la presidencia del Gobierno, encontramos que uno fue desestimado, otro sobreseído —sin entrar a dilucidar su legitimidad— y dos fueron estimados, uno con respecto a los lugares de culto de la Iglesia católica, y otro con respecto a los lugares de culto del resto de confesiones con acuerdo con el Estado.
Como hemos señalado, se había denunciado por el recurrente la vulneración del art. 96.1 CE. El Alto Tribunal no acoge esta pretensión impugnatoria y, por el contrario, asume las alegaciones presentadas por el Parlamento Navarro. Se reafirma la doctrina del TC que entiende que la relación entre tratados internacionales y la ley es de aplicación y no de constitucionalidad. Esto conlleva que la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas, y que, por tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional, sino que como puro problema de selección del derecho aplicable al caso concreto que debe ser resuelto por los órganos judiciales ordinarios en los litigios de los que conozcan. No corre igual suerte la alegación de vulneración de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. En efecto, este último cuerpo legal atribuye a Navarra la potestad de mantener un régimen tributario propio, pero respetando lo previsto en el título preliminar del Decreto-ley 16/1969, de 24 de julio, que reconoce ese sistema. Requisito reiterado en la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
En efecto, la STC realiza dos afirmaciones que transcienden el objeto del recurso, y que, a la vez, ayudan a resolverlo.
En primer lugar, se recuerda que el régimen tributario de Navarra se rige por el sistema tradicional del Convenio Económico, y que éste permite establecer su propio régimen tributario, siempre y cuando se respeten los criterios de armonización con el régimen tributario común establecidos en el propio Convenio. Y así fue recogido en la LORAFNA en 1982.
Con posterioridad, este régimen fiscal ha sido regulado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, que exige —precisamente— que el sistema tributario propio de Navarra respete los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado.
A continuación, el Alto Tribunal extrae otra consecuencia. La Comunidad Foral de Navarra tiene competencia, dentro de su territorio, para la regulación de la Contribución territorial, pero sin oponerse a los pactos internacionales, a la Ley del Convenio, ni a los tributos del Estado.
He aludido brevemente con anterioridad al iter histórico de la contribución territorial foral. Ahora me referiré a aquellos antecedentes jurídicos relevantes para el juicio de constitucionalidad que se planteó al TC. En el siglo XX, en lo relativo al cupo contributivo de Navarra, tanto el Real Decreto 1479/1927, de 15 de agosto, como la Ley de 8 de noviembre de 1941, atribuyeron a la histórica Diputación de Navarra la facultad de mantener y establecer el régimen tributario que estimase procedente, siempre que no se opusiese a los pactos internacionales.
Una alusión similar se encuentra en el Decreto-ley 16/1969, de 24 de julio, reiterando que la Diputación de Navarra podía establecer el régimen tributario que estimase procedente, siempre que —entre otros aspectos— no se opusiera a los pactos internacionales y al referido Decreto-ley. Se menciona expresamente a la Contribución territorial sobre la riqueza rústica y pecuaria, y sobre la riqueza urbana, precedentes inmediatos de la actual contribución territorial foral.
En la actualidad, la LORAFNA recoge toda esta larga tradición. Se alude al sistema tradicional del Convenio económico y a que éste estará limitado a los criterios de armonización tributaria con el régimen general del Estado. No obstante esta norma básica incluye una especie de clausula de salvaguardia de la foralidad, que establece que esa armonización debe entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en el Convenio económico de 1969, que —en todo caso— deberá respetar los principios contenidos en su título preliminar. Conviene recordar que el referido convenio estableció que el régimen tributario navarro deberá respetar los pactos internacionales suscritos por el Estado.
Con todo ello, el máximo intérprete de la norma suprema encuentra argumentos suficientes para estimar el recurso de inconstitucionalidad. Se viola la LORAFNA (que pertenece al bloque de constitucionalidad) y de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, tanto en su espíritu, como en su literalidad, como el TC ha demostrado remontándose hasta 1927. La reforma de las haciendas locales navarras de 2013 es incompatible con los pactos internacionales, y ello está vedado por la normativa pacticia y unilateral referida a Navarra desde principios del s. XX.
Como quiera que sea, como es evidente, estas consideraciones sólo sirven para la Iglesia católica. Queda por dilucidar cómo se resuelve esta cuestión para el resto de confesiones con acuerdo con el Estado.

2.3 La legislación básica estatal incluye la exención de IBI

La argumentación jurídica recuerda, como ya es doctrina consolidada, que la reserva de Ley Orgánica (art. 81.1 CE) y el título competencial del art. 149.1.1º CE se limita a garantizar el contenido primario de los derechos fundamentales. Lo que, a sensu contrario, como es conocido, impide que la regulación estatal pueda suponer una regulación completa y acabada, que agote las posibilidades de desarrollo autonómico de estos derechos. Sin perjuicio de que, ciertamente, por un título competencial distinto ello sea legítimo.
La reforma operada en la LFHL, ¿constituye una invasión navarra del contenido básico del derecho a la libertad religiosa o, por el contrario, entra dentro del ámbito del posible desarrollo foral o autonómico? Es decir, ¿la reforma de la LFHL es inconstitucional por vulnerar el art. 149.1.1 CE, o es admisible por pertenecer a unos de los posibles desarrollos autonómicos de la libertad religiosa?
De las consideraciones previas del TC se pueden extraer algunas matizaciones. La jurisprudencia recaída hasta ese momento subraya que la competencia estatal no sólo se proyecta sobre las condiciones básicas «que afectan a su contenido primario», a sus «posiciones jurídicas fundamentales», sino también sobre los criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, que sean absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho. Y se enumeran a continuación algunos ejemplos: ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho, condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho o el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho.
En efecto, al amparo de esa previsión constitucional se dictó la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, que vino a desarrollar tanto el contenido del derecho ex art. 81.1 CE, como las condiciones básicas de su ejercicio, y cuyo art. 7.2 recoge la posibilidad de que en los acuerdos o convenios con las confesiones se podrán extender los beneficios fiscales previstos en el ordenamiento jurídico para las entidades sin fin de lucro y demás de carácter benéfico.
De lo anterior, el Alto Tribunal deduce que el art. 16.3 de la Carta Magna, y su desarrollo orgánico en la LOLR, encomiendan al legislador estatal la tarea de facilitar la práctica efectiva de las creencias religiosas, así como —en su caso— la participación en éstas de los ciudadanos que lo deseen. Todo ello en la mejor línea de la calificación de España como un estado social (cfr. art. 9.2 CE). Una de las maneras posibles, afirma el TC, lo constituyen las medidas tributarias promocionales, como son la concesión de un régimen fiscal especial para algunos bienes inmuebles. Se trata, a fin de cuentas, de acciones estatales dirigidas a la protección y estímulo en la realización de actividades con relevancia constitucional y, por tanto, de interés general, consustanciales al Estado social de derecho.
Se recuerda que los acuerdos de 1992 con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas, la Federación de Comunidades Israelitas de España (hoy Federación de Comunidades Judías de España) y la Comisión Islámica de España, han recogido la exención de IBI de sus bienes inmuebles que estén dedicados, fundamentalmente, al culto, a la asistencia religiosa, a residencia de pastores, imanes o dirigentes religiosos, a oficinas, a seminarios o centros de formación de los ministros de culto, imanes y dirigentes religiosos
Y aquí llega la ratio decidendi de este fundamento jurídico: «Los anteriores beneficios fiscales, dentro de las relaciones de cooperación entre el Estado y las confesiones religiosas a las que alude el art. 16.3 CE, en primer lugar, se configuran como una medida adoptada por el Estado al amparo de la competencia exclusiva prevista en el art. 149.1.1 CE, que se justifica en la relevancia constitucional que tienen las confesiones religiosas (inscritas en el correspondiente Registro público y con las que se hayan adoptado acuerdos de cooperación) para la consecución de los fines que la Constitución proclama y, en concreto, para la garantía del derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto, tanto en su vertiente individual como en la colectiva».
Con todo, toda la argumentación que se ha predicado de la legitimidad constitucional de la exención de IBI para estas confesiones, a mi juicio, se podría también aplicar a la Iglesia católica. La STC acude de modo indirecto al Acuerdo de 1979 para declarar la inconstitucionalidad de la reforma Navarra. Sin embargo nada impide llegar a la misma conclusión aludiendo a las condiciones básicas de los derechos fundamentales.

3 Conclusiones

La doctrina más relevante que se puede extraer de esta sentencia para el futuro es que la exención de IBI (y su análogo impuesto navarro) para algunos bienes de las confesiones religiosas se configura como una medida de promoción adoptada por el Estado al amparo de la competencia exclusiva prevista en el art. 149.1.1 CE, y se justifica en la relevancia constitucional que tienen estas entidades, conforme al art. 16.3 CE.
De modo accesorio, destacaría dos aspectos más de la sentencia:
3.1 La importancia que ha adquirido la expresión laicidad positiva.  Para resolver este recurso, el Alto Tribunal pone en conexión el art. 16.3 CE, con el art. 9.2 CE, de tal modo que el mandato constitucional de cooperación dirigido a los poderes públicos de mantener relaciones de cooperación con las confesiones religiosas «exige de los poderes públicos una actitud positiva respecto del ejercicio colectivo de la libertad religiosa». Todo ello justifica la existencia misma de beneficios fiscales a favor de las confesiones religiosas, con independencia de que se haya o no materializado en acuerdos sujetos al derecho internacional público. Se predica, pues, en este sentencia (de nuevo) que en España se instaló en 1978 la denominada laicidad positiva, lo cual hace —salvo error u omisión por mi parte— que esta locución hay aparecido desde 2001 hasta nuestros días en ocho fallos del Alto Tribunal: SSTC 46/2001, de 15 febrero, 128/2001, FJ.2 in fine; 154/2002, FJ.6; 101/2004, FJ.3; 38/2007, FJ 5; 34/2011, FJ 3; 51/2011 FJ 3, incluyendo el que es ahora objeto de comentario.

3.2 La importancia de la dimensión social del Estado español. La alusión al art. 9.2 CE en el razonamiento de la sentencia es fundamental para el sentido del fallo. De la lectura de los fundamentos jurídicos se desprende que España, como estado social que es, obliga al legislador estatal, en la medida de sus posibilidades, a facilitar la práctica efectiva de los derechos fundamentales y, por tanto, también de las creencias religiosas. Y dado que este derecho tiene en su núcleo tanto una dimensión individual, como una colectiva, parece razonable que sea legítimo que se adopten medidas, como pueden ser la concesión de un régimen fiscal especial, que coadyuven al real ejercicio de ese derecho. En otras palabras, que la garantía de reunión de personas con finalidades religiosas queda bajo el amparo de las condiciones básicas del ejercicio del derecho que haya establecido el legislador básico y el orgánico, de modo que las CCAA no pueden alterar ese marco mínimo. Todo ello siempre en el bien entendido que la acción cultural no agota la dimensión colectiva, pues ésta tiene necesidad de otros tipos de inmuebles distintos a los lugares de culto stricto sensu, como pueden ser los lugares vinculados a actividades docentes, catequéticas, institucionales, caritativas o de simple residencia de los ministros de culto que corresponda.
Juan J. Guardia Hernández
Profesor Ayudante Doctor de la Universidad de Navarra
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