En diciembre de 2013 el Tribunal Constitucional ha emanado dos sentencias en las que se vuelve a pronunciar sobre el contenido de la ley de presupuestos, según la función y los límites materiales derivados de su regulación constitucional. Se trata de la Sentencia 206/2013, de 5 diciembre, sobre la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009, y la Sentencia 217/2013, de 19 de diciembre, sobre la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010.

La política legislativa en materia presupuestaria, en todos los años de vigencia de la actual Constitución, ha sufrido un movimiento de vaivén marcado por las siguientes etapas. Primeramente, las leyes de presupuestos fueron cobijando en su seno diversas normativas, ajenas a la previsión de los ingresos y autorización de los gastos públicos; hecho motivado por la mayor facilidad que presenta para el legislador su inclusión en una ley de rápida tramitación, como es la de Presupuestos, que su tramitación ordinaria como el resto de las leyes. El Tribunal Constitucional, a lo largo de varias sentencias, fue delimitando el contenido de las leyes de presupuestos, expulsando de ellas las materias que éstas no pueden regular, por imperativo constitucional. Como reacción a esta doctrina, surgió entonces la práctica de elaborar una ley (de acompañamiento, ómnibus) de contenido heterogéneo y aprobación paralela a la de presupuestos. Ante las críticas, doctrinales y sociales en general, suscitadas por estas «leyes de acompañamiento», los gobiernos del Estado español abandonaron su empleo a partir del año 2004. No obstante, en esta tesitura revive la tentación de utilizar un criterio laxo a la hora de considerar qué materias pueden ser reguladas dentro de las leyes de presupuestos. Vuelve entonces el Tribunal Constitucional a la labor de examen del contenido de las leyes de presupuestos y en este contexto se originan las citadas sentencias.

La doctrina constitucional en esta materia está bastante consolidada, aunque, al ser siempre distintos los supuestos sobre los que ha de aplicarse, también continuamente se añaden algunos matices y daré aquí noticia de ellos. Pero, al margen del examen de los detalles concretos, concluiré con una reflexión de mayor calado sobre una política legislativa a veces precipitada y una técnica legislativa en ocasiones deficiente, a mi juicio.

Por mandato constitucional los Presupuestos Generales del Estado han de ser aprobados por las Cortes Generales mediante ley. Reserva de ley derivada a su vez del principio democrático, por el cual son los representantes de los ciudadanos, elegidos por éstos, quienes han de autorizar los gastos públicos. Por otra parte, la necesidad de que cada año se apruebe una ley de presupuestos justifica ciertas restricciones en su debate parlamentario.

No obstante las limitaciones a la discusión parlamentaria ha suscitado recelos, como los expresados por Puviani, ampliamente y con bastante colorido, en la Teoría de la ilusión financiera, ya en 1903, en relación al presupuesto italiano: «Las distintas actividades del Estado se reflejan en millares y millares de artículos, que desfilan vertiginosamente, por necesidad misma de las cosas, ante la mente de los diputados» (…) «La verdadera situación de las cuentas se oculta en un tabernáculo recóndito, dentro del que penetra el ojo de un pequeño número de personas muy expertas».

La tramitación parlamentaria acelerada se admite por razón de la materia y de las circunstancias, pues no se ha hallado una fórmula que evite las premuras criticadas por Puviani. Pero no se justifica el uso del procedimiento abreviado de debate parlamentario para otras materias que no sean las rigurosamente presupuestarias, pues equivaldría a hurtar el carácter democrático a la función legislativa y –señala el Tribunal Constitucional– se lesionaría el principio de seguridad jurídica. La Ley de presupuestos ha de limitarse, en consecuencia, a su función propia: la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos. Expresado en forma negativa, y al margen de la prohibición para crear tributos, establecida en el art. 134.7 CE, la Ley de presupuestos no puede regular materias que queden fuera de su contenido propio.

Ahora bien, dada la dificultad de delimitar con precisión quirúrgica lo que constituya estrictamente regulación del ingreso y gasto público, la doctrina constitucional ha elaborado unos criterios que definen este ámbito con cierta holgura, si bien sometido al cumplimiento de determinados requisitos. Así lo recuerda la Sentencia 206/2013, FJ 2.b:

«Junto a su contenido propio, irrenunciable, las leyes de presupuestos pueden regular excepcionalmente otras materias conectadas con el presupuesto, lo que venimos denominando contenido eventual o no necesario.

Sólo puede encontrar cabida en una ley de presupuestos si se cumplen, cumulativamente, dos condiciones:

La primera, que exista una vinculación inmediata y directa con los gastos e ingresos públicos. Ahora bien, puesto que toda medida legislativa necesariamente es susceptible de tener un impacto en el gasto público (reduciéndolo o aumentándolo), o incluso en la estimación de ingresos, para que tenga cabida en este tipo de normas es esencial que la conexión con los gastos e ingresos públicos sea directa o inmediata.

La segunda, que la inclusión en la ley de presupuestos esté justificada por facilitar una mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno».

A continuación el Tribunal se detiene a examinar, en cada caso de los que han sido recurridos, «la inmediatez de la conexión de la norma controvertida con el objeto del presupuesto». La Sentencia 206/2013 (FJ 3) admite dicha conexión en la regulación realizada por la Ley 2/2008, de Presupuestos para 2009, de las siguientes materias: incompatibilidades en el régimen de clases pasivas del Estado y su armonización con el régimen general de la Seguridad Social; aplazamientos en la devolución de los créditos privilegiados concedidos con cargo al fondo nacional para el desarrollo de la investigación científica y técnica; declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras; autorización al Gobierno para transformar determinados organismos públicos en agencias estatales; declaración de interés general de las obras en establecimientos penitenciarios.

Por su parte la Sentencia 217/2013 admite suficiente conexión con el gasto público en la regulación realizada por la Ley 26/2009, de Presupuestos para 2010, de los siguientes puntos: moratorias en pagos de proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científicos-tecnológicos; la reforma del Fondo de reserva de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado y de la comercialización de los juegos que gestiona; y la refundición de los organismos autónomos Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa.

En cambio, la Sentencia 206/2013 (FJ 3) no reconoce que exista la necesaria conexión con la materia presupuestaria en el caso de la reforma, introducida en la disposición final octava de la Ley de Presupuestos 2/2008, de la tipificación administrativa de las infracciones graves en el orden social, a través de la modificación del art. 22.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000 y el añadido de un nuevo apartado d) a su artículo 40.1. En consecuencia, el Tribunal declara la inconstitucionalidad de los correspondientes preceptos. Además, al hilo de este caso, el Tribunal Constitucional introduce una matización de su doctrina precedente. En principio cabría trasladar a este supuesto lo manifestado en la Sentencia 34/2005, FJ 4, en cuanto a una especificación del delito de contrabando: «No cabe duda de la estrecha relación de la norma cuestionada con la previsión de ingresos para un ejercicio económico al tratarse, como hemos señalado, de una norma que integra un tipo penal que protege, entre otros fines, el interés del Estado a asegurarse la recaudación derivada de una clase concreta de tributos». El Tribunal no obstante señala: «Debemos ahora matizar la doctrina allí expresada». Sin perjuicio de que no se puede admitir que el efecto económico sobre los ingresos o gastos sea automático, dice que debe extremarse en estos casos la apreciación «de la necesaria conexión inmediata y directa, cuyo fundamento, conviene recordar, no es otro que salvaguardar el principio de seguridad jurídica debido a la incertidumbre que este tipo de regulación origina (STC 76/1992, FJ 4.a)». Y en este caso concluye que esta norma que modifica las infracciones graves en el orden social, «no guarda una conexión inmediata con la estimación de ingresos públicos, distinta y discernible de la general conexión que guarda cualquier norma relativa a sanciones pecuniarias, razón por la que debe estimarse este motivo de inconstitucionalidad».

Por su parte, la disposición final undécima de la Ley de Presupuestos 2/2008, contenía una modificación de la Ley general de subvenciones, en cuanto al régimen de selección de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones. La Sentencia 206/2013 (FJ 3) considera igualmente que este precepto está relacionado con el gasto público, «pero la conexión debe considerarse insuficiente, pues no se aprecia su carácter inmediato y directo, ni tampoco resulta evidente su relación con la ejecución del gasto público presupuestado». En consecuencia «se trata de una regulación sustantiva que no puede realizarse, según la doctrina constitucional, en una ley de presupuestos».

Otra cuestión que merece reseñarse, tratada en la Sentencia 206/2013, es el análisis de constitucionalidad sobre la exigencia de corrección en las cifras de previsiones económicas usadas en la Ley de presupuestos. La demanda de inconstitucionalidad aduce que, si las previsiones parten de un escenario macroeconómico excesivamente optimista, se da lugar a una estimación de ingresos excesiva, generando un déficit en las cuentas públicas.

El Tribunal juzga el fondo de la cuestión con arreglo a la doctrina sobre el principio de no arbitrariedad. También recuerda que el control de la adecuación de las leyes a la Constitución ha de hacerse «sin imponer restricciones indebidas al Poder Legislativo, respetando sus opciones políticas y, en concreto, extremando el cuidado al aplicar preceptos generales e indeterminados como el de la interdicción de la arbitrariedad». También considera que no es cometido suyo dictaminar sobre si las estimaciones de crecimiento económico que sirvieron de base a la elaboración del presupuesto fueron técnicamente correctas, o políticamente pertinentes, sino únicamente si la norma que se impugna es irracional. Es decir, se ha de examinar si la norma impugnada «carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias».

El Tribunal constata la existencia de un doble ciclo presupuestario o ciclo complejo en el que participan instituciones nacionales (Gobierno y Parlamento) y de la Unión Europea (Comisión). En virtud de ello la determinación de los escenarios presupuestarios, para aprobar el objetivo de estabilidad presupuestaria y para elaborar ulteriormente el presupuesto, ha de realizarse necesariamente con anterioridad. Así, el Gobierno ha de remitir a la Comisión la actualización del programa de estabilidad en el mes de abril y, a continuación, elaborar el presupuesto, que ha de estar presentado en las Cortes el 1 de octubre. El Tribunal reconoce que las estimaciones de crecimiento del PIB, no sólo para España sino también para el resto de los estados miembros de la Unión Europea, se deterioraron sustancialmente entre los meses de junio y octubre de 2008 y la publicación de los datos con previsiones negativas de crecimiento se produjo principalmente en noviembre de 2008. Por tanto, las estimaciones utilizadas no carecían en aquel momento de toda explicación racional, ni pueden tacharse de arbitrarias.

Merece consignarse que la Sentencia 217/2013 examina la posible vulneración del principio de universalidad presupuestaria (art. 134.2 CE) por no haberse consignado en la Ley 26/2009, de Presupuestos para 2010, ni la parte del importe del Fondo de Economía Sostenible financiada por el Instituto de Crédito Oficial (ICO), ni el importe total de los recursos del Fondo de Restructuración Ordenada Bancaria (FROB). El Tribunal Constitucional no considera lesionado el principio de universalidad en estos casos porque ambas instituciones (ICO y FROB), aparte de las aportaciones a cargo del presupuesto del Estado, se financian con la captación de recursos en los mercados de deuda y con aportaciones de las entidades financieras.

Finalmente, dos comentarios en relación con estas sentencias. El primero: para resolver las muchas cuestiones sometidas al Tribunal Constitucional en los respectivos recursos (incluso algunas más, aparte de las referidas supra), éste utiliza y detalla el criterio de la conexión directa con el gasto público y sólo en dos de los casos aprecia vicio de inconstitucionalidad. A este respecto es oportuno observar que la aplicación de cualquiera norma comporta interpretación de términos que son siempre más o menos indeterminados. La intelección, cualquiera que sea el sujeto que la realiza, y por más que se quieran acotar los conceptos jurídicos, implica una apreciación que siempre es subjetiva. Puede concluirse que el Tribunal en estas sentencias sigue un comportamiento de self restraint y actúa bajo el principio de conservación de la norma. Pero también cabe advertir que los ciudadanos pueden valorar de diferente manera la vinculación con el gasto público de las diversas materias examinadas, tan estrecha o no tanto como lo ha considerado el Tribunal.

El segundo: el abandono del uso de la aprobación anual de una Ley de acompañamiento a los presupuestos (práctica calificada por Cazorla Prieto como fraude de ley constitucional) no excluye que pueda derivar en una política legislativa de peores resultados, como la aprobación sucesiva de normas aparentemente iguales, o muy parecidas y contradictorias, con el problema de saber cómo se han de interpretar e integrar. O la inclusión de normas tributarias en disposiciones adicionales de leyes cuyo contenido principal es muy distinto al tributario. En este aspecto podríamos aprender de países, como Colombia, en los que rige el llamado principio constitucional de congruencia o de la unidad de materia, que exige la conexión temática de todo el contenido de las leyes con la materia principal.

Baste poner sólo algunos ejemplos de clamorosas discordancias, como un par de situaciones producidas en 2010. El Decreto-ley 13/2010 de actuaciones en ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y el empleo (BOE de 3/12/2010) estableció un beneficio fiscal concreto para empresas que no superen una facturación anual de 10 millones de euros. Días después, se publica la Ley 39/2010, de Presupuestos Generales del Estado (BOE de 23/12/2010), que recoge el mismo texto en su art. 76, pero lo prevé para empresas que no superen 8 millones de euros de facturación. Puede presumirse que el Gobierno se adelantó a introducir por Decreto-ley un beneficio fiscal más generoso que el que ya se tramitaba en la Ley de Presupuestos, y el legislador no fue consciente de que debía eliminarlo de esta ley. La discordancia se resolvió con la publicación de la misma redacción ya dada por el Decreto-ley 13/2010, pero ahora en la disposición final 3ª del Decreto-ley 14/2010, sobre corrección del déficit tarifario (BOE de 23/12/2010) y con la derogación del art. 76 de la Ley PGE por la disposición derogatoria única de este mismo Decreto-ley 14/2010.

La misma Ley de Presupuestos 39/2010 (BOE de 23/12/2010), en su artículo 75, modificó un párrafo del art. 15 de la Ley del impuesto de sociedades. Una semana más tarde, en la disposición final 10ª de la Ley 40/2010, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono (BOE de 30/12/2010), se publica el mismo texto, con la extraña advertencia de que tiene vigencia indefinida: es decir, añadido superfluo pues cualquier ley estará vigente mientras no sea derogada por otra ley posterior.

Caber pensar que, si el legislador no contara con la facilidad de recurrir a la Ley de Presupuestos para introducir novedades legales ni usara la poco razonable práctica de introducir disposiciones adicionales exóticas en los textos normativos, mejoraría la calidad de la técnica legislativa.

Francisco José Cañal García
Profesor titular de derecho financiero y tributario de la Universitat de Barcelona