Constitución y retribución económica de la actividad parlamentaria – Francisco J. Díaz Revorio

La reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre la regulación de las retribuciones de los diputados en el Reglamento de las Cortes de Castilla-La Mancha (emitida por cierto con una inusual y siempre deseable celeridad) aparece en el contexto de un creciente debate político y social sobre la conveniencia de que los representantes parlamentarios en general –y quizá especialmente los de ámbito autonómico– reciban un sueldo fijo acompañado de la exigencia de dedicación exclusiva a la actividad parlamentaria. Un debate sin duda muy interesante desde la perspectiva de la teoría y la práctica política, y en el cual cabría hacer desde consideraciones históricas sobre el origen de la retribución económica de los diputados como forma de hacer frente al “elitismo” de la actividad de representación política decimonónica y democratizar el acceso a la función representativa, hasta otras reflexiones sobre la austeridad en el gasto público, el funcionamiento de los parlamentos en la actualidad, la mayor o menor capacidad de actuación individual de los diputados al margen de la disciplina de partidos, la mayor o menor conveniencia de unos diputados más o menos “profesionalizados” y la posibilidad, hoy realmente existente en muchas situaciones, de que la dedicación parlamentaria pueda compatibilizarse en algunos casos con otras actividades profesionales o laborales. Y en el fondo de todo ello, sobre cuáles deben ser las bases de nuestro actual modelo de representación política.

Pero no es el propósito de estas líneas intervenir en ese enjundioso debate, sino más bien separar los planos para quedarme en un análisis estrictamente jurídico-constitucional. Si, como sugería Bachof, verdaderamente a la justicia constitucional le compete la solución jurídica de controversias políticas, es este un buen ejemplo de ello, de manera que las consideraciones políticas, a pesar de su obvia presencia, no deberían enturbiar el debate jurídico-constitucional. En este contexto, me parece que el Tribunal ejerce acertadamente su labor en esta sentencia, valorando la reforma del Reglamento exclusivamente a la luz de las consecuencias de la Constitución y del Estatuto de autonomía de Castilla-La Mancha, de acuerdo con su jurisprudencia anterior sobre la materia. Y creo sinceramente que con esos parámetros, la solución no podía ser otra (aunque es verdad que cuando hace poco más de un año la reforma entró en vigor algunas opiniones doctrinales se apresuraron a considerarla rotundamente contraria a la Constitución, con argumentos que a mi juicio eran ajenos al plano propiamente jurídico-constitucional). Intentaré fundamentar esta afirmación.

La reforma en su contexto. Antes de sintetizar lo que significó la reforma reglamentaria que entró en vigor en enero de 2013, conviene recordar que, en la mayoría de las comunidades que accedieron a la autonomía por la llamada “vía ordinaria”, inicialmente los diputados no percibían retribución fija por su actividad parlamentaria, sino solamente dietas, y solo a raíz de los acuerdos autonómicos de 1992 los llamados “sueldos” de los parlamentarios se fueron extendiendo a muchas comunidades autónomas. Estos sueldos existieron, por tanto, en Castilla-La Mancha solo desde la década de los 90, y eran, además, compatibles con indemnizaciones por gastos y kilometrajes que se consideraban irrenunciables hasta una reforma parlamentaria que se llevó a cabo en la anterior legislatura, curiosamente para posibilitar que se hiciera efectiva la renuncia a esas retribuciones de la entonces líder de la oposición, María Dolores de Cospedal, quien ya había renunciado al sueldo.

La reforma del Reglamento parlamentario aprobada a finales de 2012 no elimina todas las retribuciones de los diputados: mantiene para todos las indemnizaciones por gastos derivados de la función representativa, así como las “asistencias” por la concurrencia efectiva a las sesiones para quienes no mantengan dedicación exclusiva. Tampoco elimina los sueldos de forma generalizada, limitándose a prever la posibilidad de que los diputados tengan dedicación exclusiva, y entonces percibirán como tales diputados un sueldo fijo incompatible con otras retribuciones, o carezcan de tal condición, en cuyo caso podrán compatibilizar la actividad parlamentaria con los ingresos de otras actividades profesionales o laborales, recibiendo por la primera solamente las indemnizaciones (llamadas “asistencias”) que procedan en los términos que acabo de describir. La aplicación efectiva de esta reforma reglamentaria no ha implicado tampoco ni mucho menos un trato diferente para los diputados de la oposición y los del grupo parlamentario que apoya al Gobierno regional, sino que de los 49 diputados actuales, 42 –21 de los cuales pertenecen a cada uno de los dos únicos grupos parlamentarios existentes en las Cortes de Castilla-La Mancha– no percibirán sueldo fijo (algunos, por cierto, ya dejaban de percibirlo antes de la reforma por renuncia); mientras que 7 (cuatro del Grupo Popular, incluyendo al presidente, y 3 del Grupo Socialista) lo mantienen.

Solo conociendo el detalle de la norma reglamentaria y de su aplicación concreta es posible llevar a cabo su valoración de constitucionalidad, la cual pone de relieve, en mi opinión, que ninguno de los argumentos manejados por los recurrentes para fundamentar la inconstitucionalidad de la medida era realmente consistente.

La no aplicabilidad del artículo 71.4 CE a las asambleas autonómicas. Por un lado, los recurrentes alegaban que la previsión constitucional contenida en el artículo 71.4 en el sentido de que «los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras» resultaba también aplicable a los diputados autonómicos. Pero el Tribunal Constitucional desmiente esa interpretación, basándose en argumentos literales y sistemáticos, de manera que en este punto, la cuestión ha de analizarse teniendo en cuenta las previsiones estatutarias al respecto, que en el caso de Castilla-La Mancha no existen, ya que la norma institucional básica de la Comunidad omite, tras su reforma en 1997, toda referencia a la cuestión. Lo que conduce al examen de la posible infracción de otros preceptos constitucionales de carácter más general.

Los sueldos y el derecho fundamental de participación política. En primer lugar, los recurrentes señalaban que la reforma del Reglamento afectaba al núcleo esencial de la función representativa protegido por el artículo 23.2 de la Constitución, impidiendo o dificultando de forma muy notoria su ejercicio hasta el punto de vulnerar el contenido esencial del derecho de acceso, permanencia, y ejercicio de los cargos públicos representativos. El Tribunal Constitucional, corrigiendo la idea de los recurrentes de que no había jurisprudencia previa al respecto, cita varias de sus sentencias anteriores que apuntaban la idea de que las retribuciones económicas no forman parte del contenido esencial del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución (SSTC 28/1984, de 28 de febrero, 96/1988, de 26 de mayo, o 169/2009, de 9 de julio, todas ellas citadas en el fundamento jurídico 6, a) de la sentencia que ahora comentamos). Sin duda, es este el argumento nuclear de la decisión, pues si la cuestión retributiva queda fuera del contenido esencial del derecho fundamental constitucionalmente protegido (considerando además que en el caso concreto el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha tampoco contiene ningún pronunciamiento sobre la cuestión), difícilmente una regulación de la materia puede juzgarse en abstracto inconstitucional.

Por lo demás, aunque quizá esta sentencia es la que más profundiza en esta idea, como se ha apuntado, la misma cuenta con precedentes en la jurisprudencia constitucional, sin que puedan encontrarse, que yo sepa, otros que se sitúen en sentido contrario. Y es coherente con el criterio general que el Tribunal ha sostenido a la hora de interpretar el artículo 23 de la Constitución, un derecho de configuración legal dentro del cual (en lo que atañe a la función parlamentaria) «sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, como son, por ejemplo, el ejercicio de la función legislativa o el control de la acción del Gobierno» (STC 38/1999, de 22 de marzo, y otras posteriores, también citadas en la sentencia comentada).

Por añadidura, si la supresión de la opción de todo diputado a retribuciones fijas contenida en el Reglamento parlamentario de Castilla-La Mancha vulnerase per se el derecho al ejercicio de la función, habría que concluir que la regulación existente hoy en otras comunidades autónomas, o la que existió en la mayoría de ellas desde el origen de los parlamentos autonómicos hasta los años 90, fue inconstitucional. Evidentemente, otra cosa sería que  la aplicación de la reforma pudiera, en casos concretos, impedir o dificultar de forma desproporcionada de facto el ejercicio de la función, en cuyo caso podrían darse supuestos concretos de vulneración de derechos, cuya reparación podría producirse por la vía del amparo [1]. Esa posibilidad requeriría demostrar que, en el caso concreto, el régimen económico de un diputado le imposibilita o dificulta desproporcionadamente el ejercicio de su función. Ello no parece nada fácil, pues además hay que recordar que la reforma en Castilla-La Mancha no ha eliminado las compensaciones económicas por la actividad parlamentaria, y ha permitido dentro de un margen mantener algunos diputados en dedicación exclusiva a ambos grupos, en función de sus cometidos parlamentarios.

Las retribuciones y la igualdad. Si bien los recurrentes alegaban vulneración del artículo 14 de la Constitución, el Tribunal Constitucional entiende que en realidad esa queja se refiere al artículo 23.2, en cuanto este garantiza el derecho de participación política «en condiciones de igualdad». La vulneración del mismo se habría producido por el diferente régimen retributivo que la reforma establece, ya que como se ha indicado algunos de los diputados mantienen el régimen de dedicación exclusiva y la consiguiente retribución fija por su actividad parlamentaria. El Tribunal Constitucional (FJ 9.c) de la sentencia considera que dicha infracción no se produce ya que la norma  reglamentaria «se aplica por igual a todos los miembros de la Cámara», y en la práctica solo los miembros de la Mesa y la Junta de Portavoces mantienen la retribución fija, de manera que «como señala el letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha, veintiún diputados de cada uno de los grupos parlamentarios que en la actualidad están presentes en la Cámara no gozan de dedicación exclusiva, lo que es expresivo del grado de igualdad en la aplicación de la norma». Por cierto, esta situación no es muy diferente a la que existe en miles de ayuntamientos sin que se haya argumentado, que yo sepa, que la misma es discriminatoria.

Conviene recordar que el principio de igualdad (en este caso ubicado como se ha dicho en el ámbito del artículo 23.2) no exige en modo alguno un tratamiento siempre idéntico de todas las personas, colectivos y situaciones, sino que permite el tratamiento diferente de situaciones diferentes, siempre que exista un fin legítimo para dicha diferenciación, y la medida sea razonable, es decir, congruente y proporcionada a dicho fin. En este caso, a la finalidad de limitar el gasto público se puede añadir la de racionalizar el trabajo parlamentario, y la medida, como ya he señalado, puede adaptarse a distintas situaciones. El Tribunal, como se ha visto, entra a valorar en este punto no solo la regulación reglamentaria, sino también su aplicación, lo que no es propio de un recurso de inconstitucionalidad que debería limitarse a la comparación abstracta entre la norma impugnada y la Constitución. Pero dado que los criterios de aplicación son conocidos, objetivos y razonables, y no han generado en modo alguno  una situación de desigualdad o desequilibrio entre los grupos parlamentarios, tampoco se aprecia desigualdad en este ámbito. No hay, por tanto, atisbo de discriminación.  Aunque de nuevo ha de puntualizarse que la aplicación futura de la norma reglamentaria eventualmente podría llegar a ser discriminatoria si a situaciones idénticas se diera un tratamiento diferente sin una justificación objetiva y razonable.

El problema de la retroactividad. Uno de los aspectos más polémicos de la reforma fue su aplicación a mitad de legislatura, ya que de acuerdo con lo estipulado en la disposición final de la misma la entrada en vigor se produjo el 1 de enero de 2013. Los recurrentes entendieron que con ello se infringía lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución, al establecerse la aplicación retroactiva de una norma restrictiva de derechos. El Tribunal, en el fundamento jurídico 9.a), desmonta también este argumento, partiendo de su jurisprudencia anterior sobre esta cuestión, según la cual «la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos, e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas», mientras que «en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad». La aplicación de esa doctrina al caso en examen pone de relieve que «las retribuciones devengadas en fecha anterior a la entrada en vigor del Reglamento forman parte del patrimonio de los diputados, pero con respecto a las devengadas después de esa fecha los diputados sólo tenían, al tiempo del cambio normativo, una mera expectativa de derecho, expectativa que decayó definitivamente cuando la Cámara, en ejercicio de su autonomía reglamentaria, aprobó la reforma y la fecha de entrada en vigor de la misma».

Ciertamente, estas afirmaciones del Tribunal son también coherentes con su jurisprudencia anterior sobre la materia y con la concepción estricta que generalmente ha mantenido a la hora de interpretar la irretroactividad de las disposiciones «restrictivas de derechos». En síntesis, además de que ninguna retribución forma parte del derecho fundamental del artículo 23 de la Constitución, las retribuciones aún no devengadas ni siquiera pueden considerarse propiamente un derecho económico de rango infraconstitucional, sino que son una mera expectativa de derecho. La verdad es que a mi juicio, así como el Tribunal deja claro que la entrada en vigor de la norma no implica contradicción alguna con el artículo 9.3 CE, no aclara si la medida así entendida no es retroactiva, o si es retroactiva pero no restrictiva de derechos. Es claro que al no existir derecho consolidado alguno, no habría restricción posible del mismo, pero en realidad parece que esa misma falta de consolidación hace que ni siquiera pueda hablarse de retroactividad, ya que en definitiva la entrada en vigor de la reforma es posterior a su aprobación. Parece que como mucho sería un caso de retroactividad impropia, a los que se refiere la propia sentencia del Tribunal al repasar su doctrina anterior sobre la materia.

En síntesis, y sin perjuicio de algunos detalles que se han comentado, la sentencia aborda correctamente el problema de la valoración constitucional de una norma que suprime el carácter general de la retribución fija de los diputados autonómicos. Atendidos los parámetros constitucional y estatutario, creo que la solución es acertada. Desde luego, la propia sentencia del Tribunal, como todas, es susceptible a su vez de crítica desde cualquier óptica; pero yo, en ejercicio de esa misma labor, me permito opinar que me parece que sus argumentos jurídicos son en general acertados y bien aplicados. Sin perjuicio de lo anterior, creo que lo más probable es que, en todo caso, el debate sobre el régimen retributivo idóneo para los diputados autonómicos siga llevándose a cabo, con legítimos argumentos de oportunidad o conveniencia, en el ámbito político, del que acaso no debería haber salido.

Francisco Javier Díaz Revorio
Catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha


[1] En este punto, y aunque no haya sido objeto del debate procesal ni del pronunciamiento del TC al tener estos como único parámetro la Constitución, se puede apuntar un argumento que algunos han utilizado en contra de la nueva regulación de las retribuciones en Castilla-La Mancha. En efecto, se ha señalado que la reforma reglamentaria podría vulnerar el artículo 7 de la Carta Europea de la Autonomía Local, referido a las condiciones de ejercicio de las responsabilidades a nivel local, y cuyo apartado 2 dispone que «Debe permitir la compensación financiera adecuada a los gastos causados con motivo del ejercicio de su mandato, así como si llega el caso, la compensación financiera de los beneficios perdidos o una remuneración del trabajo desempeñado y la cobertura social correspondiente». Aunque es una norma más específica, de la simple lectura del precepto se deduce que no impone en todo caso el establecimiento de un sueldo fijo, sino que se limita a establecer que debe compensarse al representante local (incluyendo en este caso al autonómico) por los gastos causados por la actividad representativa, siendo la compensación por los beneficios perdidos y la remuneración específica del trabajo una mera posibilidad. Ciertamente, un informe del Consejo de Europa sobre la democracia local y regional en España sugiere la posible disconformidad de varias situaciones relativas a la compensación económica de los cargos locales con el mencionado artículo 7 de la Carta, y menciona específicamente la reforma de Castilla-La Mancha. Pero en este punto, en modo alguno el informe impone un sueldo fijo, sino que se limita a recomendar que se tenga en cuenta el mencionado artículo, que como vemos permite diversas formas de compensación, y que se establezcan criterios comunes en lo relativo a la remuneración de alcaldes (ámbito en el que sugiere el establecimiento de máximos y mínimos) y de diputados autonómicos. A mi juicio, solo una ausencia de toda forma de compensación económica por gastos ocasionados por la actividad podría vulnerar dicho artículo 7. Otra interpretación conduciría a extender el sueldo fijo a los miles de concejales de todos los ayuntamientos de España.

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