Nicaragua: claroscuros de la reforma constitucional de 2014 – Gabriel Álvarez y Joan Vintró.

Introducción.

El pasado 10 de febrero de 2014 La Gaceta-Diario Oficial de Nicaragua publicó la Ley 854, de reforma parcial de la Constitución de Nicaragua que, por mandato de una disposición final de la propia ley, entró en vigor el mismo día de dicha publicación. En las páginas que siguen se va a efectuar un breve comentario de los puntos más relevantes de esta reforma constitucional partiendo del contexto político en el que ha surgido y de las normas de procedimiento que han regido su tramitación.

Contexto político y reglas de procedimiento: hegemonía sandinista; ausencia de consenso; no exigencia de ratificación popular.

La Constitución vigente en Nicaragua sigue siendo la de 1987, es decir, la aprobada tras la revolución popular de 1979 y las elecciones de 1984 en un marco político de claro predominio institucional y social del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN). Esta Constitución se ha situado siempre dentro de la tradición liberal-democrática ya que tanto el texto original como las diversas reformas han mantenido, con notables y variados matices en cada caso, el respeto en todo momento al principio democrático, al pluralismo político, a la separación de poderes y a los derechos de los ciudadanos. Como acaba de apuntarse, la Constitución de 1987 ha experimentado importantes modificaciones a través de diversas reformas constitucionales, siendo las más relevantes las aprobadas en 1995 y en 2005. Estos cambios constitucionales permitieron pasar de una Constitución preferentemente estatalista en el terreno económico y extremadamente presidencialista en el ámbito institucional a un texto constitucional homologable con las pautas más comunes del Estado social y democrático de derecho y con las de un presidencialismo atenuado e incluso acompañado de elementos de parlamentarización.

Este marco constitucional, trazado entre 1987 y 2005, ha permitido el acceso al poder en 1990 de una coalición de partidos antisandinistas encabezada por Violeta Chamorro, en 1997 y 2002 de formaciones políticas liberales presididas, respectivamente, por Arnoldo Alemán y Enrique Bolaños y, finalmente, en 2007 y 2012 del FSLN liderado por Daniel Ortega.

Tras las elecciones generales de 2011, en cuyo desarrollo algunos organismos de observación electoral nacionales e internacionales advirtieron serias irregularidades aunque posiblemente no decisivas para los datos fundamentales del resultado final, el FSLN adquirió una posición de predominio en el contexto institucional nicaragüense. En efecto, esta formación política, además de ocupar la Presidencia de la República, obtuvo 63 escaños en la Asamblea Nacional sobre un total de 91, quedando La Alianza Partido Liberal Independiente con 26 diputados y el Partido Liberal Constitucionalista con 2 parlamentarios.

Esta mayoría obtenida por el FSLN le permite ejercer con total comodidad cualesquiera atribuciones parlamentarias, incluyendo aquéllas que exigen mayorías cualificadas, como, por ejemplo, la aprobación de una reforma parcial de la Constitución o de la iniciativa de una reforma total, sin necesidad de consenso con las otras fuerzas parlamentarias. Ello quedó claramente en evidencia a lo largo del procedimiento de aprobación de la ley de reforma constitucional parcial que se comenta. Cabe recordar que la Constitución Nicaragüense (arts. 191-194) establece que la iniciativa de reforma parcial debe ser discutida y aprobada en dos legislaturas (dos periodos anuales ordinarios de sesiones parlamentarias) y que su aprobación requiere el voto favorable del 60% del total de diputados de la Asamblea Nacional. En el presente caso la reforma parcial de la Constitución pudo ser aprobada, tanto en primera legislatura (diciembre de 2013) como en segunda (enero de 2014), con únicamente los votos favorables de la bancada sandinista y con el posicionamiento contrario de toda la oposición parlamentaria, exceptuando un diputado del Partido Liberal Constitucionalista. Cabe apuntar también que fuera del ámbito parlamentario la reforma tampoco gozó de consenso pues los pocos organismos independientes o de la sociedad civil que fueron consultados se pronunciaron total o parcialmente en contra. Por último, es preciso señalar que el ordenamiento constitucional nicaragüense no exige ratificación popular de la reforma constitucional mediante referéndum y ello impide disponer del dato más fidedigno del grado de consenso de la misma.

En el terreno puramente político la falta de consenso en torno a la reforma constitucional se explica por el hecho de que sus móviles principales responden más a intereses partidistas del FSLN y no a objetivos nacionales de fortalecimiento de la institucionalidad democrática. En este sentido, los contenidos más importantes de la reforma derivan de la necesidad de dotar de garantía constitucional a las controvertidas regulaciones ordinarias y experiencias prácticas de democracia participativa, a la particular forma de relación del Estado con el sector empresarial, a los compromisos adquiridos por el Gobierno con el concesionario del proyecto de construcción de un canal interoceánico y a la pretensión de la indefinida reelección presidencial de Daniel Ortega.

Principios fundamentales: presencia de los valores cristianos y de los ideales socialistas; énfasis en la denominada democracia directa o más bien participativa.

En este apartado la reforma constitucional introduce dos novedades principales: por un lado, la incorporación (arts. 4 y 5) de “los valores cristianos”, “los ideales socialistas” y “las prácticas solidarias” como “valores universales y generales” y principios estructuradores del Estado y la nación nicaragüenses; por otro lado, el énfasis puesto en los mecanismos denominados “directos” de democracia (arts. 2, 6 y 7).

Con respecto a la primera cuestión puede estimarse positiva la inclusión de la solidaridad como valor universal y principio estructurador del Estado, ya que su presencia es común en otros textos constitucionales, tanto en su vertiente interpersonal como interterritorial. No puede decirse lo mismo de la insólita invocación, en el articulado, de una Constitución aconfesional y respetuosa del pluralismo político, a dos corrientes muy determinadas de pensamiento como lo son la cristiana y la socialista. Ciertamente puede sostenerse que se trata de dos idearios con peso en la sociedad nicaragüense y en el mundo en general, pero evidentemente no son los únicos de los que puede predicarse lo mismo y al propio tiempo debe reconocerse que muchas personas no se sienten identificadas ni con los valores cristianos ni con los ideales socialistas. No parece, por lo tanto, tener mucho sentido esta mención y buena prueba de ello es la dificultad de la propia Constitución (art.5) cuando trata de buscar la concreción de tales valores e ideales. Así, se dice, entre otras cosas, que los valores cristianos aseguran “el respeto a la diversidad individual” y que los ideales socialistas “promueven el bien común”. Ante ello el interrogante que surge es claro: ¿No son acaso estos fines patrimonio también de otras corrientes de pensamiento?

En cuanto a la potenciación de la denominada democracia directa, la nueva redacción de los artículos 2 y 7 supone la elevación a rango constitucional de esta forma de ejercicio democrático y de algunos de sus mecanismos de actuación como, entre otros, “los presupuestos participativos”, “las iniciativas ciudadanas”, “los consejos territoriales” y “los consejos sectoriales”. Coherentemente con todo ello el artículo 2 y el artículo 50 subrayan el papel “protagónico” de la participación de los ciudadanos, las familias y las comunidades en la toma de decisiones y gestión de los asuntos públicos del Estado. Dos son los comentarios que, a nuestro juicio, merece esta regulación de la denominada democracia directa.

En primer lugar, puede objetarse que los instrumentos incorporados por el artículo 2 sean en puridad de democracia directa. En realidad la reforma constitucional no introduce en sentido estricto nuevos mecanismos de democracia directa a los ya existentes anteriormente (las figuras tradicionales del referéndum y el plebiscito) ya que no contempla, por ejemplo, la revocación por votación ciudadana de titulares de determinadas instituciones prevista en otros textos constitucionales. En este sentido el artículo 2 establece más bien una relación de figuras de la denominada democracia participativa que, cuando menos parcialmente, ya se contemplaban en la legislación ordinaria y habían conocido un cierto desarrollo práctico con el retorno del FSLN al Gobierno a partir de 2007.

En segundo lugar, puede observarse que en este punto la reforma constitucional nicaragüense sigue la estela marcada por otros textos constitucionales latinoamericanos (Ecuador, Bolivia y Venezuela) que también confieren la máxima relevancia normativa a la democracia participativa. Debe valorarse en principio favorablemente el enriquecimiento que para los sistemas democráticos supone la aportación de los instrumentos de la democracia participativa. Ahora bien, para ello en nuestra opinión deben respetarse dos condiciones: la ausencia de manipulación partidista por parte de los gobernantes en la composición de los diversos marcos de democracia participativa; y la adecuada y complementaria articulación de la democracia participativa con la democracia representativa, de tal manera que esta última no acabe desempeñando un papel totalmente subordinado y secundario. La regulación constitucional nicaragüense está formulada en unos términos lo suficientemente abiertos como para que pueda esperarse que su desarrollo normativo y la práctica institucional posterior respeten las dos condiciones anteriormente indicadas y disipen las reticencias despertadas por algunas experiencias recientes como la de los Consejos de Poder Ciudadano creados a partir de 2007.

Ampliación del reconocimiento de derechos y garantías procesales; relativo debilitamiento del régimen jurídico de protección del medio ambiente y los recursos naturales.

Una novedad destacable en este ámbito es que el artículo 26 reconoce el derecho de las personas a conocer toda la información que sobre las mismas manejan entidades ya no sólo de naturaleza estatal, como estaba establecido anteriormente, sino ahora también las de carácter privado. Esta ampliación del derecho a la protección de datos personales es un elemento positivo de la reforma constitucional dado el avance vertiginoso de las tecnologías de la información y de la comunicación y de la proliferación de entidades públicas y privadas de todo tipo que pueden llegar a utilizar información de los ciudadanos. El instrumento procesal para proteger este derecho es el recurso de habeas data que pasa adquirir reconocimiento constitucional (arts. 45 y 190).

Otra innovación importante está contenida en el artículo 34. En el encabezamiento de este precepto se incorporan al texto constitucional de manera expresa e inequívoca los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. Asimismo, el nuevo artículo 34 sienta las bases constitucionales para que, como ha ocurrido en diferentes países, la justicia constitucional y la ordinaria desarrollen y amplíen estas garantías mínimas en favor del acceso a la justicia y de la protección de los derechos subjetivos de los ciudadanos y de los grupos sociales. Este artículo también consagra el derecho a una sentencia motivada, razonada y fundada en derecho y establece el deber del Estado a procurar la reparación de los daños causados a las víctimas.

Debe destacarse, además, que el citado artículo 34 añade explícitamente en su último párrafo que las garantías mínimas establecidas en el debido proceso y en la tutela judicial efectiva son aplicables a todo tipo de procesos administrativos y judiciales. En este sentido cobra especial relieve la nueva regulación de los artículos 131, párrafos 5 y 6, y 160 in fine. En efecto, el artículo 131 clasifica las formas organizativas de la administración pública, señala sus fines, establece sus principios rectores y mandata que la ley regule el procedimiento administrativo garantizando la tutela efectiva de las personas interesadas. Por su parte, el artículo 160 crea la jurisdicción contencioso-administrativa para controlar la legalidad ordinaria de las actuaciones de la administración pública dejando en el legislador ordinario la decisión de determinar las instancias judiciales correspondientes que deben culminar en la Sala de lo Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. A diferencia de la situación precedente, esta cobertura territorial de la jurisdicción contenciosa debe facilitar el acceso de los nicaragüenses a la justicia administrativa.

Finalmente, en este apartado dedicado a los derechos, resulta interesante la nueva regulación del artículo 60. Aparentemente, con la incorporación de términos, conceptos y valores de no muy clara virtualidad jurídica pero propios de una cosmovisión muy sensible con los temas ecológicos, podría interpretarse que se produce un reforzamiento del derecho de los nicaragüenses a habitar en un ambiente saludable. Sin embargo, la eliminación en el propio artículo 60 de la obligación expresa del Estado a la preservación, conservación y rescate del medio ambiente y de los recursos naturales permite, al menos, señalar una cierta incoherencia con la retórica ambientalista que caracteriza a este precepto. En cualquier caso, es difícil no relacionar este tema con una de las grandes finalidades de la presente reforma constitucional, la cual es el blindaje constitucional de la construcción de un canal interoceánico en Nicaragua para dar retroactivamente la máxima cobertura jurídica al marco legal en la materia y a los compromisos con el concesionario establecidos anteriormente a lo largo del año 2013. En este sentido, el nuevo artículo 102, que autoriza al Estado para celebrar contrato u otorgar concesión para la construcción de un canal interoceánico, combinado con la eliminación en el artículo 60 de la obligación del Estado de preservar el medio ambiente, facilitaría la interpretación de que los daños ambientales que pueda ocasionar la construcción del canal interoceánico no necesariamente significarían una contravención constitucional.

Constitución económica: la alianza del Gobierno con los empresarios y trabajadores; cambios en el régimen jurídico de la propiedad.

Un primer aspecto relevante a señalar en este ámbito es la configuración constitucional de un nuevo modelo de relaciones económicas entre el Gobierno y los diferentes sectores productivos, especialmente el sector privado. Así, el artículo 101 establece el derecho de los trabajadores y demás sectores productivos a participar en los planes económicos “de conformidad con el modelo de diálogo, alianza y consenso impulsado por el Estado”. Por su parte, el artículo 98 confiere un rol significativo al sector privado procurando su desarrollo y facilitando el desempeño de las empresas formales existentes a través de “un modelo de alianza del Gobierno con el sector empresarial pequeño, mediano y grande y los trabajadores bajo el diálogo permanente en la búsqueda de consensos”. Cabe plantearse si este marco constitucional apunta hacia un modelo económico corporativista pero que al mismo tiempo parezca lo suficientemente abierto y habrá que esperar a su desarrollo para poder caracterizarlo con mayor exactitud.

Una segunda novedad digna de mención la constituye la incorporación y la ampliación de algunos tipos de propiedad. En efecto, en los artículos 99 y 103 se prevé la propiedad familiar y se amplía el fundamento constitucional de la propiedad comunal a comunidades distintas de las de la Costa Caribe de Nicaragua. Por lo tanto, cabe considerar que, a partir de la presente reforma, encuentran tutela constitucional las propiedades comunales de comunidades indígenas de la región central y del Pacífico de Nicaragua e incluso las propiedades comunales de otras comunidades.

Un último aspecto novedoso lo constituye la nueva regulación del artículo 103 en relación con lo que puede ser una disminución del contenido esencial del derecho de propiedad privada. En este precepto la indeterminación de los casos, límites, requisitos y condiciones en los que las leyes puedan “perturbar el dominio y posesión legal de la propiedad” parece ir más allá de lo establecido en el artículo 44 de la propia Constitución sobre la función social de la propiedad.

Poderes del Estado.

  • Principios generales: el partido político como titular del mandato representativo; la paridad de género.

La novedad más importante en este apartado se encuentra en un párrafo añadido al artículo 131 en virtud del cual las personas electas mediante sufragio universal a partir de listas cerradas propuestas por partidos políticos, que se cambien de opción electoral en el ejercicio de su cargo, pierden su condición de representantes debiendo asumir su suplente el escaño. Esta previsión constitucional supone conferir la titularidad del mandato representativo, en sede parlamentaria o en órganos de la división territorial del Estado, al partido político y abandonar la teoría clásica de la representación otorgada al representante como consecuencia de su elección directa por el voto de los ciudadanos. Se trata de una cuestión muy debatida, tanto a nivel político como doctrinal, en todos los sistemas democráticos contemporáneos a partir del momento en que los partidos pasan a ser los protagonistas esenciales de la acción política y especialmente cuando surge el fenómeno del transfuguismo político. En algunos países europeos se contemplan instrumentos normativos para combatir el transfuguismo, pero en ningún caso se llega a atribuir la titularidad del escaño al partido político y cuando eso se ha intentado, como en España, la justicia constitucional lo ha rechazado. En América Latina, por ejemplo en Bolivia y Venezuela, la legislación ordinaria sobre partidos políticos prevé la posibilidad de la separación temporal o definitiva del representante tránsfuga. Ahora bien, en Nicaragua se da en este momento un paso más ya que por primera vez se eleva a rango constitucional la pérdida automática del mandato representativo en los casos de transfuguismo político. Con ello, el reforzamiento de la posición de los partidos políticos es evidente y eso probablemente explica que ningún partido nicaragüense haya cuestionado la medida.

La segunda novedad que la reforma constitucional introduce dentro de los principios generales de los poderes del Estado tiene también una gran trascendencia ya que se refiere a la paridad de género. En este sentido el artículo 131 establece que las listas de candidatos a los diversos órganos representativos deben contener un cincuenta por ciento de hombres y un cincuenta por ciento de mujeres con una presentación de forma alterna. Se trata de una previsión destinada a fomentar y asegurar la presencia de mujeres en las instituciones que en los últimos años se ha ido extendiendo con amplio consenso por buena parte de los ordenamientos de los países democráticos.

  • Poder Ejecutivo: elección presidencial a una vuelta y reelección sin límites; fortalecimiento de la figura del Presidente; admisibilidad de cargos ocupados por militares.

En este ámbito los cambios más relevantes operados en el texto constitucional afectan a la elección y la reelección del Presidente de la República. De acuerdo con el nuevo artículo 147 desaparece la posible doble vuelta electoral del texto anterior si ningún candidato obtenía, según los casos, como mínimo un 35 o un 40 por ciento de los votos. Ahora, de conformidad con el artículo 146, el Presidente es elegido en una sola vuelta por mayoría relativa de votos. Por otra parte, la nueva redacción del artículo 147 no contempla ningún límite a la reelección presidencial retornando de este modo a lo previsto por el texto de 1987 y suprimiendo la prohibición de la reelección inmediata o en el supuesto de haber ejercido dos periodos presidenciales introducida en la reforma constitucional de 1995. La elección a una vuelta tiene algunos antecedentes en otros países latinoamericanos (entre otros, México y Panamá) y, si bien a corto plazo beneficia claramente al FSLN en el marco del actual sistema de partidos de Nicaragua, puede resultar también favorable a las fuerzas no sandinistas si éstas consiguen algún día presentarse electoralmente unidas. En cuanto a la reelección indefinida, puede constatarse que en los sistemas presidenciales latinoamericanos solamente se encuentra en la Constitución venezolana. La reforma responde en este punto a una firme voluntad del FSLN de perpetuar a Daniel Ortega en la Presidencia y de hacerlo con cobertura constitucional y no mediante unas muy discutibles sentencias de los años 2009 y 2010 de la Corte Suprema de Justicia que declararon inaplicable la prohibición de la reelección presidencial establecida en la revisión de 1995.

La pretensión de fortalecer la figura del Presidente, con el correlato del debilitamiento de la posición de la Asamblea Nacional, es también perceptible en la reforma constitucional. Las tres manifestaciones principales de este fenómeno son las siguientes: la potestad presidencial de dictar decretos ejecutivos “de aplicación general” en materia administrativa; la supresión de la comparecencia del Presidente ante la Asamblea Nacional para presentar su informe anual; y la ratificación de los nombramientos presidenciales de altos cargos meramente por mayoría simple de los diputados. Resulta difícil calibrar el alcance de la primera de estas tres previsiones ya que la única novedad con respecto al texto constitucional anterior es el añadido “de aplicación general”, expresión que reemplazó a la de “fuerza de ley” presente en la redacción inicial de la propuesta de reforma constitucional.

Puede observarse asimismo que el nuevo artículo 95, a diferencia del artículo 152.4.a) del texto anterior, permite a los miembros en activo del Ejército y de la Policía ocupar cargos en el Poder Ejecutivo quedando en situación de comisión de servicio mientras permanezcan en ellos. Ciertamente, el precepto citado subraya la temporalidad de este supuesto y lo vincula a “razones de seguridad nacional”, pero no es menos cierto que la admisibilidad de la presencia de militares y policías en activo ejerciendo funciones en el Poder Ejecutivo resulta contradictoria con el carácter apolítico de estos dos cuerpos armados establecido por los artículos 93 y 97 de la propia Constitución.

A modo de conclusión.

A lo largo de estas páginas se ha podido constatar que la reforma constitucional que ha entrado en vigor en Nicaragua en 2014 presenta una serie de claroscuros. Curiosamente los aspectos más positivos desde la perspectiva del perfeccionamiento del Estado social y democrático de derecho no derivan de los principales móviles políticos que la impulsaron. En este sentido, cabe destacar la ampliación de derechos y garantías en toda clase de procedimientos administrativos y judiciales y el mandato de observar la paridad de género en las listas electorales. En cambio, deben acogerse con cautelas o con reservas las regulaciones resultantes de los objetivos políticos que están en el origen de la reforma constitucional. Así, la cautela parece recomendable hasta ver los desarrollos legislativos y la práctica en cuanto al reforzamiento de los instrumentos de democracia participativa y a las relaciones del Gobierno con empresarios y trabajadores. Por su parte, las reservas cabe expresarlas a la reelección indefinida del Presidente de la República y a la atribución de la titularidad de los escaños a los partidos políticos y no a los representantes elegidos por el voto de los ciudadanos.

Gabriel Álvarez. Catedrático de derecho constitucional. Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua-León.

Joan Vintró. Catedrático de derecho constitucional. Universidad de Barcelona.

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