La República de el Salvador celebró, a inicios de este año 2014, su quinta elección presidencial desde la firma de los Acuerdos de Paz, el 16 de enero de 1992, cuya organización está a cargo del Tribunal Supremo Electoral (TSE) que es, a su vez, una institución que encuentra su origen en los mismos acuerdos y fue incorporada como parte orgánica de la Constitución de la República (Cn.) de 1983 mediante una reforma constitucional.
La organización de este proceso electoral dio inicio con la elaboración del calendario electoral, en septiembre de 2012, y del presupuesto extraordinario, en diciembre de 2012, el que no fue aprobado por la Asamblea Legislativa hasta marzo de 2013. Tuvo dos importantes innovaciones, la primera de ellas referida a la implementación en todo el país del proyecto denominado “Voto Residencial” que tenía como objetivo acercar los centros de votación a la ciudadanía. Como consecuencia de su puesta en marcha progresiva, las juntas receptoras de votos pasaron de ser 9.708 (distribuidas en 398 centros de votación), en el año 2006, a 10.445 (distribuidas en 1.591 centros de votación) en esta elección; es decir, por primera vez, la ciudadanía salvadoreña votó más cerca de su lugar de residencia y no en virtud de un orden alfabético asignado a los centros de votación de cada municipio. La segunda innovación fue la creación del sistema de “Voto desde el Exterior”, el cual tiene como premisas: envío postal, residencia acreditada en el exterior y empadronamiento previo. Esta reforma tuvo por promotor de la iniciativa al Gobierno actual y fue aprobado por la Asamblea Legislativa mediante la Ley especial para el ejercicio del voto desde el exterior en las elecciones presidenciales en febrero de 2014, un año antes del evento electoral, cuando apenas había iniciado la emisión del documento de identificación en el exterior.
Otro aspecto importante a destacar fue la aprobación, en mayo de 2013, de la Ley de partidos políticos y en julio del mismo año de un nuevo Código Electoral (CE). La autoridad electoral se enfrentó en este proceso electoral a tres nuevas regulaciones.
El 23 de septiembre de 2013, el TSE firmó en acto público el decreto de convocatoria para las elecciones del 2 de febrero de 2014, tal como lo dispone el artículo 170 del Código Electoral.
De cara a la contienda electoral, los partidos políticos Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), Partido de Concertación Nacional (PCN) y Partido Demócrata Cristiano (PDC) formaron la coalición denominada Movimiento Unidad, inscrita por el TSE con la resolución del veinticuatro de septiembre de dos mil trece, cuyo pacto respectivo fue publicado a costa de los interesados, el 1 de octubre de 2013, en los periódicos de circulación nacional.
Al cabo del período para la inscripción de candidaturas, se habían presentado 5 fórmulas respaldadas por los siguientes partidos: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), coalición Movimiento Unidad, Partido Salvadoreño Progresista (PSP) y Fraternidad Patriota Salvadoreña (FPS).
No obstante, es importante destacar que fueron impugnadas por la vía del recurso de nulidad de inscripción de candidaturas, las postuladas por los partidos más importantes, FMLN y ARENA, así como la de la coalición Movimiento Unidad. Una vez confirmadas por el TSE se presentaron demandas de inconstitucionalidad contra estas ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de las cuales todavía se encuentran pendientes aquellas ventiladas contra los candidatos a presidente por el FMLN y por el Movimiento Unidad.
Fue a partir de la convocatoria oficial a las elecciones que dio inicio la campaña electoral, en la que los contendientes hicieron una diversidad de planteamientos y ofertas, encaminados a proponer posibles soluciones a los problemas más importantes del país, tales como la seguridad, el empleo y la economía, la educación, entre otros. En el marco de la campaña electoral emprendida por los diferentes partidos en contienda, el TSE tuvo que aplicar una nueva normativa electoral, que sin embargo es básicamente igual que el código anterior. Empero, se dieron cambios puntuales que tuvieron una profunda incidencia en la posterior actuación del TSE. Uno de los cambios más importantes fue la modificación del procedimiento administrativo sancionador.
El Código Electoral derogado establecía que “[l]as multas que determina este Código serán impuestas por el Tribunal en forma gubernativa, e ingresarán al Fondo General de la Nación” y poseía una cláusula de remisión al derecho común en aquellos casos no regulados. Es decir, la antigua normativa electoral no establecía expresamente un procedimiento a seguir, ni siquiera daba lineamientos o al menos principios que guiaran la actuación del TSE para la realización de los procedimientos sancionadores. Dejaba un vacío que el TSE podía llenar: fuera con la aplicación de la normativa de aplicación supletoria, derecho civil y procesal civil en su aspecto adjetivo; fuera buscando un procedimiento de carácter administrativo que pudiera utilizar como base, por la especialidad de la materia que guarda relación directa con el derecho administrativo sancionador; o quizás, aplicando directamente la Constitución, tomando como base y parámetro de ello reiterada jurisprudencia constitucional que permitía la creación de procedimientos en los que se respetaran todas las garantías procesales a fin de proteger derechos fundamentales.
Esta problemática que planteaba la anterior normativa electoral dejó de ser tal, pues el actual Código Electoral recogió una disposición (artículo 254 CE) que tiene ciertos lineamientos procedimentales, introduciendo además la oralidad al establecer la tramitación de estos mediante una sola audiencia oral. A pesar de la poca regulación referida, el TSE, vía jurisprudencia caso a caso, dotó de mayores garantías procesales y generó confianza en los usuarios del sistema para utilizar los mecanismos de control. Adicionalmente, se facultó al TSE para iniciar de oficio un procedimiento sancionador, siempre que existieran elementos suficientes.
La labor del TSE en materia sancionadora ha sido la más fecunda de la historia del Tribunal. Se han tramitado un total de 103 denuncias sobre propaganda electoral, de las cuales solamente 18 casos aún siguen en trámite y hasta la fecha se ha condenado en 22 casos (entre partidos políticos, personas naturales y jurídicas), por diversas infracciones (utilización de símbolos patrios en propaganda, propaganda anticipada o en período de silencio, publicidad gubernamental en período prohibido, entre otras).
El 23 de septiembre de 2013, el Presidente de la República, Carlos Mauricio Funes Cartagena, emitió el Decreto Ejecutivo número 181 que contiene las Disposiciones para regular la Eficaz Gestión de la Administración Pública en el marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo conlleva. Este decreto permitía a los funcionarios y empleados del Gobierno Central participar en actividades proselitistas, siempre que no interfiriera con el desarrollo de sus funciones. Sin embargo, esta normativa fue controlada a partir de una demanda de inconstitucionalidad por la posible vulneración al artículo 218 Cn. que prohíbe a los empleados y funcionarios públicos “prevalerse de sus cargos para hacer política partidista”. La Sala de lo Constitucional dictaminó en el proceso de inconstitucionalidad 8-2014, que el referido decreto reñía con el precepto constitucional e hizo consideraciones sobre la prevalencia del cargo por parte de empleados y funcionarios públicos, jurisprudencia que debía ser atendida y aplicada por el TSE, por ser la máxima autoridad en materia electoral.
La jornada comicial se llevó a cabo el domingo 2 de febrero del 2014 y el ganador fue el candidato del FMLN, Salvador Sánchez Cerén, con un total de 1.315.768 votos válidos que representó el 48,93 % de los mismos. Este resultado no fue suficiente para ser electo, pues la Constitución Salvadoreña establece en su artículo 80 la regla de la mayoría absoluta de votos con doble vuelta o balotaje, en el que participan los dos contendientes que hayan obtenido el mayor número de votos en la primera vuelta, y cuya máxima pretensión es dotar de mayor legitimidad a los electos. Cabe destacar que el margen de victoria entre el primero y el segundo fue de 268.176 votos, lo que representó casi un 10%, pudiendo haber influido para que no se presentara ningún recurso de nulidad de urna, de elección o de escrutinio.
Como dato histórico relevante, esta es la segunda ocasión en tiempos de paz y la tercera en toda la historia electoral de El Salvador (1984, 1994 y 2014) que fue necesario realizar una segunda elección para definir un ganador. Los protagonistas de esta nueva jornada electoral fueron los mismos partidos políticos que han figurado con mayor fuerza en el espectro electoral salvadoreño desde la firma de la paz y que se han disputado la Presidencia de la República desde entonces: el partido político Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), ideológicamente ubicado como un partido de derecha y conservador; y el instituto político Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN o Frente), partido de izquierda y que se conformó por la unión de las 5 organizaciones político-militares que constituían las fuerzas guerrilleras.
La segunda elección se realizó el domingo 9 de marzo de 2014, en la que se registró un aumento de la participación, pasando de un 55,32% a un 60,89%, de un padrón total de 4.955.107 electores, siendo la votación más alta de la historia de El Salvador. Además esta votación generó el inusual dato del aumento de la participación en una segunda vuelta, cuando lo normal es la disminución de la misma. Queda para análisis futuros buscar las causas que provocaron dicho comportamiento. A pesar de lo anterior, no hubo sorpresas en el resultado pues no varió el ganador de la primera vuelta, pero el margen de ventaja se redujo en la segunda elección a tan solo 6.364 votos; con lo que esta victoria electoral puede ser catalogada como la más ajustada de la historia de El Salvador, poniendo a prueba la fortaleza de la institución electoral.
Esta mínima diferencias de votos entre el candidato electo del FMLN y su contendiente de ARENA provocó una lucha de este último por revertir de alguna forma el resultado, tanto por la vía legal como por la vía mediática, al aducir que se había orquestado un fraude sistemático desde la institucionalidad para evitar su victoria.
Por la vía mediática, ARENA realizó una serie de protestas, marchas y apariciones de sus figuras públicas en espacios de opinión, exponiendo la existencia de fraude y solicitando el conteo voto por voto; ya que consideraban que habían ganado las elecciones y que el pequeño margen de victoria que mostró el escrutinio preliminar era una señal de ello. Y es que, durante la transmisión de los resultados preliminares realizada por internet y de forma casi simultánea a la producción de los mismos, inicialmente el partido ARENA iba a la cabeza hasta que ingresaron los datos provenientes de los departamentos en los cuales el crecimiento del FMLN había sido superior, revirtiéndose con ello la tendencia. Una de las mayores fortalezas del proceso fue precisamente la trasmisión de los resultados, ya que las actas podían ser verificadas por cualquier ciudadano en la página electrónica de resultados preliminares y el sistema fue auditado previamente por los contendientes. Como ejemplos de la eficacia y eficiencia del sistema de transmisión se pueden mencionar el ingreso de la primera acta al sistema 14 minutos después del cierre de la votación y que únicamente 49 actas no fueron correctamente procesadas de las 10.445 actas transmitidas.
Por la vía legal, ARENA presentó 6 recursos de nulidad de elección, mecanismo impugnativo que se habilita a partir de la finalización de la votación cuando se ha realizado el escrutinio preliminar que efectúan las juntas receptoras de votos y del cual levantan las respectivas actas de cierre y escrutinio. Las causales de la nulidad de elección están determinadas en el artículo 273 CE. De dichos casos, el TSE determinó que uno de ellos fue presentado extemporáneamente y acumuló dos casos más, con lo que se tramitaron 4 recursos de elección en total.
Es necesario mencionar que el artículo 270 CE que regula el procedimiento para la diligencia de los recursos menciona que “[i]nterpuesto el recurso, se admitirá inmediatamente”, sin prever que el Tribunal pueda efectuar un análisis liminar de la petición para verificar su admisibilidad y procedencia. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y economía procesales, el TSE realizó un examen liminar de los recursos electorales que ante él se presentaron.
De los 4 recursos de nulidad de elección planteados, 3 de ellos fueron rechazados por improcedentes al no coincidir los hechos formulados y las pruebas ofrecidas por los recurrentes con las causales que prevé el artículo 273 CE y uno de ellos se declaró “no ha lugar” pues se verificó que los elementos aportados por los recurrentes, si bien se adecuaban a alguna de las causales previstas por el legislador, no eran casos que fueran determinantes para hacer variar el resultado de la elección.
Precluido el momento procesal para las nulidades de elección, el Tribunal llevó a cabo el escrutinio definitivo o final cuyo procedimiento está regulado en los artículos 214 y 215 CE. En lo esencial, el escrutinio se hace “en la forma que estime conveniente [el Tribunal], tomando como única base los originales del acta de cierre y escrutinio de cada una de las Juntas Receptoras de Votos”. Este aspecto es importante resaltarlo, por cuanto el legislador dotó de validez a las referidas actas, tal como se desprende del artículo 211 CE que literalmente reza “El acta levantada por la Junta Receptora de Votos referente al escrutinio, será la única que tendrá plena validez para establecer el resultado de la votación salvo los casos contemplados en el artículo 215 de este Código”. Los casos del 215 CE se refieren, por un lado, a la revisión de papeletas de votos impugnados cuando el total de ellos pueda cambiar al ganador y, por el otro, al caso de existencia de diferencias o alteraciones en las actas originales de cierre y escrutinio.
Aclarado lo anterior, mientras se realizaba el escrutinio definitivo, se presentaron al TSE 2 solicitudes para que se realizara el escrutinio mediante el recuento voto por voto y no con la utilización de las actas originales de cierre y escrutinio que el mismo legislador dota de plena validez y como única base. En la respuesta a ambas solicitudes, el TSE determinó su improcedencia por tratarse de peticiones cuya consecuencia era desatender el mandato del legislador, tal como se ha explicado, de tomar como única base los originales de las actas de cierre y escrutinio. Ante dicha circunstancia, los candidatos del partido ARENA presentaron una demanda de amparo ante la Sala de lo Constitucional porque aducían que con dicha decisión se les vulneraban sus derechos constitucionales al sufragio, a optar a cargo público y a la verdad material, así como el principio de soberanía popular.
Al haberse finalizado y notificado el escrutinio definitivo, el partido ARENA presentó una nulidad contra este, de conformidad con el artículo 272 CE, aduciendo nuevamente la existencia de un supuesto fraude sistemático por parte del FMLN. ARENA alegaba diferentes irregularidades suscitadas durante el proceso electoral, tales como supuestos votos dobles por miembros de organismos electorales temporales, voto de ciudadanos excluidos por condenas penales, anulación sistemática de votos por parte de las juntas receptoras de votos, entre otros. Además, pedían al TSE que aplicara directamente la Constitución y efectuara un escrutinio definitivo mediante el recuento voto por voto y no tomara en cuenta las actas originales de cierre y escrutinio que el mismo legislador dota de plena validez y como única base según ya se ha expuesto.
El recurso de nulidad de escrutinio se rechazó debido a que en la mayoría de los casos traídos al conocimiento del Tribunal no se trataba más que de incidencias menores que se dieron el día de la votación y que no implicaron en medida alguna la variación del resultado, ni afectaban la validez de las actas. En otros casos, ARENA no presentó prueba sobre las presuntas violaciones alegadas y sobre la petición de hacer un recuento voto por voto, el TSE dictaminó que tal petición iba en contra del principio de legalidad del artículo 86 Cn. que rige a los funcionarios públicos y reiteró que el proceso electoral en su conjunto se realizó con transparencia y bajo el control y auditoría de los institutos políticos contendientes.
Con la conclusión de la etapa de impugnaciones, la normativa electoral en los artículos 219 y 220 CE habilita al Tribunal para declarar firme el escrutinio final que consta en el acta respectiva y que contiene la declaración de elección o la proclamación de los candidatos que fueron electos. El 24 de marzo de 2014, el TSE declaró la firmeza del escrutinio y de la elección que daba por candidatos electos a los propuestos por el FMLN, Salvador Sánchez Cerén como Presidente de la República y Oscar Samuel Ortíz Ascencio como Vicepresidente de la República, para el período de 5 años que iniciará el 1 de junio de 2014 y finalizará el 1 de junio de 2019. Sin embargo, todavía quedaba pendiente el último eslabón para dar por finalizada toda acción relacionada con el proceso de las elecciones presidenciales, la petición ante la Sala de lo Constitucional. A pesar de ello, y teniendo como base los tiempos previstos en el calendario electoral 2014, se dispuso celebrar el acto de entrega de las credenciales para el día siguiente, 25 de marzo de 2014. Con este evento se daba por concluido el proceso electoral que se inició a finales de 2012.
El 26 de marzo de 2014, la Sala de lo Constitucional declaró improcedente la demanda examinada en el proceso de amparo 249-2014, al considerar que no estaba habilitada para ejercer el control de constitucionalidad debido a la deficiencia de la pretensión del candidato de ARENA y por tratarse, a juicio de la Sala, “de asuntos de mera legalidad electoral y denotan la inconformidad del demandante con lo resuelto por el organismo electoral”.
Al hacer un balance del proceso electoral, se pueden destacar varios aspectos positivos. Primero, su organización efectiva y eficaz, a pesar de enfrentarse el TSE a nuevos retos como el aumento de centros de votación por el programa “Voto Residencial”, la implementación del sistema de “Voto desde el Exterior” y la nueva normativa electoral. En segundo lugar, fueron elecciones confiables y transparentes, el sistema de transmisión de resultados proporcionó resultados instantáneos al alcance de todos y con la posibilidad de efectuar las auditorías correspondientes, lo que se confirmó por los informes de diferentes organismos internacionales que observaron el proceso. Como tercer aspecto, es destacable la presencia de los dos partidos contendientes en todas las instancias electorales asegurando su participación igualitaria y, como último elemento relevante, se debe señalar la labor jurisdiccional en la que el TSE no fue el único actor, sino que además la justicia constitucional jugó un importante rol, confirmando la actuación de la máxima autoridad electoral y con ello legitimando el proceso.
Louis Alain Benavides Monterrosa
Licenciado en ciencias jurídicas, LLM.
Asesor Jurisdiccional del Tribunal Supremo Electoral de El Salvador.