El 25 de marzo de 2014 el Tribunal Constitucional dictó con el voto unánime de todos sus miembros una importante sentencia a propósito de la “Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, del Parlamento de Cataluña, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”. Tres son los aspectos más relevantes de la decisión de nuestro Alto Tribunal. En primer lugar, la admisibilidad de la impugnación de la citada resolución parlamentaria efectuada por el Abogado del Estado en representación del Gobierno a través de la vía del artículo 161.2 CE. En segundo lugar, la declaración de inconstitucionalidad del punto primero de la Resolución 5/X en el que se afirma que “el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano”. Finalmente, el pronunciamiento interpretativo de conformidad constitucional de todas las referencias al “derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña” contenidas en la Resolución 5/X (concretamente, en el título, párrafo inicial y puntos segundo, tercero, séptimo y noveno). El presente comentario se va a proyectar sobre cada uno de los tres elementos destacados de la sentencia, con especial detenimiento en el último de ellos (el relativo al derecho a decidir del pueblo de Cataluña) ya que, a nuestro juicio, es el que reviste más trascendencia en la actual coyuntura política marcada por la voluntad de las instituciones de la Generalidad de celebrar un referéndum o consulta sobre la independencia de Cataluña.
1 En cuanto a la primera cuestión es perceptible en la sentencia (FJ 2), como tratará de exponerse a continuación, la incomodidad y la dificultad del Tribunal Constitucional para justificar la admisibilidad de la impugnación de la Resolución 5/X. Las razones de todo ello hay que encontrarlas en la naturaleza de dicha decisión parlamentaria y en la propia jurisprudencia del Tribunal relativa a este tipo de actos parlamentarios y a la de su eventual impugnación por la vía del artículo 161.2 CE.
Conviene recordar a este propósito que la Resolución 5/X fue aprobada en virtud de los artículos 145 y 146 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, es decir, en ejercicio de la función parlamentaria de impulso político cuya sustantividad y especificidad viene reconocida por el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía. Sobre esta función parlamentaria la jurisprudencia constitucional ha mantenido de manera constante que los actos parlamentarios en ejercicio de la misma expresan la voluntad política del Parlamento sobre un determinado asunto pero que son “carentes de efectos jurídicos vinculantes” (entre otras, STC 40/2003, FJ 3). Por otra parte, la propia jurisprudencia constitucional ha señalado que los actos parlamentarios no normativos susceptibles de impugnación por la vía del artículo 161.2 CE son únicamente aquellos capaces de producir “efectos jurídicos ad extra concretos y reales” (ATC, 135/2004, FJ 4).
A la vista de estos antecedentes la decisión del Tribunal más conforme con los mismos hubiera sido sin duda la de inadmitir a trámite la impugnación de la Resolución 5/X, como así le reclamaba con fundamento la representación procesal del Parlamento de Cataluña. En este sentido la sentencia se ve obligada a reconocer que la Resolución 5/X es “un acto político” y que, tanto con respecto a los ciudadanos como al Gobierno de Cataluña, “carece de eficacia vinculante”. Sin embargo, el Tribunal añade que “lo jurídico no se agota en lo vinculante” y en esta línea sostiene que la afirmación de que el pueblo de Cataluña es un sujeto político y jurídico soberano “es susceptible de producir efectos jurídicos” ya que “puede entenderse como el reconocimiento a favor (…) del Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalidad de atribuciones inherentes a la soberanía superiores a las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades que integran la Nación española”. Asimismo el Tribunal parece también deducir efectos jurídicos del hecho de que el cumplimiento de las actuaciones derivadas de la Resolución 5/X puede ser objeto de control parlamentario en los términos del artículo 146.4 del Reglamento del Parlamento de Cataluña.
No resulta en nuestra opinión muy convincente la argumentación de la sentencia para fundamentar la impugnabilidad de la Resolución 5/X. Obsérvese, en primer lugar, que el pronunciamiento no es en modo alguno categórico sino meramente preventivo. Al propio tiempo puede constatarse que el Tribunal no consigue identificar cuáles son los efectos jurídicos concretos y reales que se derivarían de la Resolución 5/X. Dicho en otras palabras, la sentencia no logra establecer con precisión las consecuencias jurídicas directas de la Resolución 5/X ni tampoco aquellas que resultarían necesariamente de una habilitación o autorización contenida en la misma. Finalmente, en relación con el último argumento de la sentencia sobre esta cuestión, cabe objetar que el hecho de que una resolución parlamentaria pueda desencadenar un procedimiento jurídico de control parlamentario, a través de los mecanismos del planteamiento de la responsabilidad política del Gobierno, no convierte automáticamente al contenido material de dicha resolución en productor de efectos jurídicos para sus destinatarios.
Llegados aquí, y conocedores del contenido íntegro de la sentencia, da la impresión de que el Tribunal Constitucional, al aceptar la impugnabilidad de la Resolución 5/X, ha tratado de evitarle al Gobierno la desautorización en toda regla que hubiera supuesto la inadmisión a trámite de su impugnación, pero al propio tiempo el Alto Tribunal ha querido aprovechar la oportunidad para dejar constancia de una posición rica en matices acerca de los planteamientos de las instituciones de la Generalidad en la actual coyuntura política, en particular en lo relativo al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña.
2 Como ya se ha avanzado anteriormente, el segundo aspecto relevante de la sentencia (FJ 3) es la declaración de inconstitucionalidad del punto primero de la Resolución 5/X que atribuye al pueblo de Cataluña “el carácter de sujeto político y jurídico soberano”. Para el Tribunal el reconocimiento de la soberanía del pueblo de Cataluña, redactado además “en términos de presente” y no como mandato de futuro, “resulta contrario a los artículos 1.2 y 2 CE”. Como se recordará, tales preceptos constitucionales proclaman, respectivamente, que “la soberanía nacional reside en el pueblo español” y que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española”. A la vista de estas previsiones de nuestra norma fundamental, el Tribunal argumenta que “si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de este pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano”. A este respecto la sentencia, reiterando jurisprudencia anterior, concluye que la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran el Estado autonómico “no es soberanía”.
Atendiendo al tenor literal de las disposiciones constitucionales que acaban de referenciarse, debe señalarse sin necesidad de abundar en el asunto que no representa ninguna sorpresa y que es coherente que el Tribunal estime la pretensión del Abogado del Estado y declare la inconstitucionalidad del punto primero de la Resolución 5/X relativo al reconocimiento de la soberanía del pueblo de Cataluña.
En cambio, puede resultar de interés detenerse en la consecuencia jurídica y en la inferencia que el Tribunal hace derivar de la declaración de inconstitucionalidad objeto del presente comentario. En este sentido la sentencia, por una parte, declara con carácter general “la nulidad” de la atribución al pueblo de Cataluña del carácter de sujeto político soberano y, por otra parte, infiere que “en el marco de la Constitución una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España”.
La declaración de nulidad, es decir, la privación de efectos jurídicos al punto primero de la Resolución 5/X cabe entenderla como puramente retórica. El Tribunal se ve obligado a hacerla, tras admitir la impugnabilidad de dicha resolución por ser susceptible, según su criterio, de surtir efectos jurídicos, pero ya se han examinado anteriormente las dificultades de la propia sentencia para determinar con precisión tales efectos jurídicos y consiguientemente parece difícil privar de efectos jurídicos a una resolución que por sí misma ya carece de ellos.
En cuanto a la inferencia recogida en la sentencia conviene retener en este momento los términos exactos y literales de lo que le está expresamente vedado a una comunidad autónoma: únicamente “convocar unilateralmente un referéndum de autodeterminación”. Además, es preciso subrayar que esta inferencia se hace con invocación expresa de la decisión del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1998, a propósito de la pretensión secesionista de la provincia de Quebec. Volveremos más adelante sobre ambas cuestiones ya que constituirán un valioso elemento para calibrar el alcance del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en relación a la conformidad constitucional de las referencias al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña contenidas en la Resolución 5/X.
3 El tercer elemento destacable de la sentencia, y sin duda el más novedoso e interesante, es la declaración de conformidad constitucional de las referencias al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña presentes en la Resolución 5/X. Tal como se recoge en el fallo de la sentencia, tales referencias “no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los FFJJ 3 y 4”.
Para llegar a este pronunciamiento interpretativo, la sentencia, en los fundamentos citados, parte de una clara distinción entre derecho a la autodeterminación y derecho a decidir. Así, por una parte, el derecho a la autodeterminación es entendido como la capacidad para decidir de manera directa y jurídicamente efectiva la integración territorial de España, vinculada intrínsecamente a la noción de soberanía y, como tal, el Tribunal afirma que no es reconocido por la Constitución española a los territorios integrantes del Estado, ya que la norma fundamental reconoce como titular de la soberanía únicamente al pueblo español en su conjunto. Por otra parte, el derecho a decidir es concebido como la capacidad para manifestar “una aspiración política” que, si es canalizada “mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional”, el Tribunal estima que tiene perfectamente cabida en el marco de la Constitución española. Añade la sentencia que esta “aspiración política” puede pretender incluso “modificar el fundamento mismo del orden constitucional” ya que la Constitución no establece “un modelo de democracia militante” y “no existe un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional”.
Una vez efectuada esta distinción, la sentencia declara con rotundidad que “cabe, pues, una interpretación constitucional de las referencias al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña” contenidas en la Resolución 5/X puesto que precisamente los principios que deben presidir el ejercicio del citado derecho (en especial, “legitimidad democrática”, “diálogo” y “legalidad”) coinciden o encajan completamente con los principios reconocidos en la propia Constitución española (arts. 1.1 y 9). En este pasaje el Tribunal aprovecha para destacar algunas de las derivaciones más relevantes de estos principios constitucionales. En este sentido la sentencia señala, entre otras cosas, que el principio democrático “(…) reclama la mayor identidad posible entre gobernantes y gobernados” “(…) impone que la formación de la voluntad se articule a través de un procedimiento en el que opera el principio mayoritario” y “(…) exige que la minoría pueda hacer propuestas y expresarse sobre las de la mayoría”. Igualmente, el Tribunal, enlazando los principios de diálogo y de legalidad, subraya que “el concepto amplio de diálogo no excluye a sistema o institución legítima alguna capaz de aportar su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el marco constitucional”.
Como corolario de todo su razonamiento favorable a la constitucionalidad de las referencias al derecho a decidir de la Resolución 5/X, la sentencia llega a afirmar lo siguiente: “El planteamiento de concepciones que pretenden modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución (…)”. A nuestro juicio la frase anterior permite concluir que para el Tribunal Constitucional el ejercicio del derecho a decidir puede materializarse en dos fases: la de preparación a través de cualquier tipo de instrumentos que no sean contrarios a la Constitución; y la de efectividad práctica que requiere la aplicación del procedimiento de reforma constitucional del artículo 168 CE.
Los argumentos que acaban de exponerse le permiten al Tribunal refutar y desestimar con toda claridad la pretensión del Abogado del Estado para quien el derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña solo podría existir cuando, culminada la reforma constitucional, el pueblo español soberano lo reconociera de forma expresa. Ahora bien, sentado lo anterior, es obligado plantearse un interrogante de gran trascendencia en las actuales circunstancias políticas: ¿cabe deducir de la sentencia cobertura constitucional al referéndum consultivo y acordado con el Estado que ha planteado el Parlamento de Cataluña sobre el futuro político colectivo de este territorio a través de la proposición de ley orgánica publicada en el Boletín de las Cortes Generales de 24 de enero de 2014? Es preciso aclarar que no se trata de buscar en la sentencia una respuesta al acomodo constitucional o no de la vía concreta propuesta por el Parlamento de Cataluña (en este momento la del artículo 150.2 CE) para acordar con el Estado la celebración del referéndum. Se trata simplemente de examinar si, a la vista del pronunciamiento del Tribunal, un referéndum de las características enunciadas puede entenderse con carácter general incluido dentro de los instrumentos preparatorios admisibles constitucionalmente en ejercicio del derecho a decidir de Cataluña y sin necesidad de una previa reforma constitucional.
La sentencia no ofrece una respuesta expresa al interrogante planteado. Con todo, en nuestra opinión, pueden encontrarse en la sentencia suficientes elementos para defender con fundamento en la misma que, sin reforma constitucional previa, un referéndum consultivo y acordado con el Estado puede celebrarse en Cataluña para conocer la voluntad política de sus ciudadanos sobre su pertenencia o no al Estado español. Los argumentos que nos llevan a esta conclusión son los siguientes:
a) El énfasis que la sentencia pone en el principio democrático como valor superior del ordenamiento y fundamento de la conformidad constitucional del derecho a decidir de Cataluña.
b) La distinción que lleva a cabo el Tribunal entre actividades preparatorias en el ejercicio del derecho a decidir y la consecución efectiva del mismo. Para las primeras la sentencia no excluye explícitamente ningún instrumento, mientras que la exigencia de la reforma constitucional se vincula únicamente a la fase de consecución efectiva del ejercicio del derecho a decidir. En torno a este punto puede observarse que la sentencia objeto del presente comentario no reproduce la posición del Tribunal expresada en la STC 103/2008 (FJ 4) que parecía limitar la cobertura constitucional de los referéndums vinculados con las previsiones de los artículos 1.2 y 2 CE a los de reforma constitucional con intervención del conjunto de los ciudadanos españoles.
c) La invocación al pronunciamiento del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998. Esta referencia jurisprudencial es utilizada en la sentencia para reforzar la afirmación de que una comunidad autónoma no puede convocar unilateralmente un referéndum de autodeterminación, pero, como es de sobras conocido, esta decisión del Tribunal Supremo canadiense en modo alguno discute, antes al contrario, que Quebec o cualquier otra provincia pueda organizar un referéndum acordado con el Estado de Canadá para conocer su voluntad política acerca de una propuesta de secesión.
En definitiva, es evidente que estamos ante una decisión importante y estimulante del Tribunal Constitucional y que, según nuestro criterio, encierra potencialidades susceptibles de encauzar satisfactoriamente la celebración de un referéndum en ejercicio del derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña.
Joan Vintró
Catedrático de derecho constitucional de la Universitat de Barcelona
[…] El 8 d’abril de 2014 es va produir al Congrés espanyol la votació sobre la possibilitat de transferir a la Generalitat la potestat per convocar un referèndum sobre el futur polític de Catalunya. Abans de la votació va córrer el rumor que el president del govern espanyol, Mariano Rajoy, aprofitaria l’ocasió per fer una “oferta” a Catalunya -així ho van publicar dos diaris de signe prou antagònic, l’Ara i El Mundo. L’aleshores recent sentència del TC semblava donar credibilitat a la notícia, ja que una interpretació optimista de la sentència podia posar l’èmfasi en el marge que obria per a un referèndum acordat. […]
[…] con luces y sombras” del Dr. E. Álvarez Conde, de la Universidad Rey Juan Carlos, i “El Tribunal Constitucional y el derecho a decidir de Cataluña: una reflexión sobre la STC de 25 de…” del Dr. J. Vintró Castells, de la Universitat de […]