El proper dia 25 de maig de 2014 els electors de la major part dels estats membres de la Unió Europea estan convocats a les urnes per escollir els diputats del Parlament Europeu per a la propera legislatura (5 anys). El blog de la RCDP ha convidat a alguns experts perquè tractin aspectes relacionats amb aquestes eleccions: com ara el balanç de la legislatura que acaba, els reptes per a la propera o les relacions interinstitucionals i la posició del Parlament Europeu. Avui comencem una sèrie de posts amb el que el professor Rodríguez-Aguilera dedica als partits europeus.

¿Qué futuro hay para los “europartidos”?

Partidos nacionales y Unión Europea.

En las relaciones entre partidos y electores todo sigue girando alrededor de los “intereses nacionales” que son los que determinan el grado de apoyo y/o rechazo a la integración europea en cada país. De un lado, en el discurso político prevalecen siempre los asuntos domésticos, y de otro, los partidos nacionales siguen viendo la política europea como “política exterior”, algo hoy ya irreal.

Por lo demás, los canales partidistas son más débiles en la arena europea que en la nacional porque la UE no es un espacio demasiado idóneo para los partidos, mientras que en cambio sí lo es para los grupos de interés. En definitiva, los partidos nacionales no hacen política europea, sino política nacional proyectada hacia Europa.

Por una parte, los estados nacionales controlan políticas clave que la UE no posee y que son determinantes en las estrategias de los partidos (las políticas sociales, en particular), y por otra, si hay déficit democrático” en las instituciones comunitarias ello también se debe a la debilidad de aquellos en estas. No obstante, es cierto que se dan elementos de “europeización” de los partidos nacionales ya que el aumento de poderes de las instituciones comunitarias, y del Parlamento Europeo en particular, ha forzado a introducir cambios en aquellos. La “europeización”, aún siendo insuficiente, obliga a una creciente coordinación supranacional. El fenómeno ya es perceptible en varios cambios dentro de los partidos: 1) cambios programáticos sobre opciones de política europea en los manifiestos políticos ad hoc, 2) cambios organizativos por el refuerzo en los aparatos del staff de especialistas en asuntos europeos, así como del peso específico de los europarlamentarios, 3) cambios electorales, pese a que las elecciones europeas sigan siendo consideradas de “segundo orden” y 4) cambios institucionales, pues empiezan a manifestarse ciertas relaciones de tipo proto-parlamentario entre la Comisión y el PE (sesión de investidura, moción de censura, comparecencias).

La política europea pivota alrededor de dos grandes ejes: 1) el horizontal clásico que divide a la derecha y la izquierda a partir de issues socio-económicas y 2) el vertical que contrapone los favorables al intergubernamentalismo y al supranacionalismo. Los partidos nacionales son algo más cohesivos en el primer eje (pese a la relativización de las ideologías tradicionales) mientras que en el segundo hay más transversalismo. Dificultad añadida para estructurar de modo más coherente a los partidos nacionales a nivel europeo es la de las divisiones internas dentro de una misma familia ideológica según países (el SPD y el Labour Party no tienen la misma concepción de la integración europea), por no mencionar las divisiones que pueden afectar a un partido nacional (para seguir con la misma familia ideológica, es el caso del PSF). Por tanto, dentro de los partidos europeos pueden coexistir diferentes posiciones en los dos ejes. Factores como la fuerza de cada partido en su respectivo país (y, en particular, su capacidad de ser partido de Gobierno), el factor de los liderazgos o el tamaño de cada partido cuentan a la hora de optar por más o menos integración.

En general, los partidos nacionales no han solido centrar sus políticas y estrategias en asuntos europeos, salvo en aquellos estados en los que las cuestiones europeas sean muy divisivas (y, por tanto, ocupen un papel relevante en la agenda pública) y den dividendos electorales. En consecuencia, persisten notorias dificultades para una mayor integración de los partidos nacionales a nivel europeo por los condicionamientos internos de cada país. No puede ignorarse que la UE sigue siendo esencialmente una asociación de estados y que los partidos responden ante electorados nacionales. En consecuencia, si se produce algún conflicto grave entre el interés del eurogrupo parlamentario y algún partido nacional, éste acaba actuando por libre (el presidente socialista español, Rodríguez Zapatero, apoyó la directiva del retorno en contra del criterio del PSE).

Hacia europartidos.

Aunque es prematuro dar por hecho que ya existe un sistema europeo de partidos, sí se dan ciertos elementos. En el PE el sistema de partidos es de multipartidismo acentuado (unos 170 partidos nacionales) y confuso por su débil cohesión, aunque hay avances por la estructuración de los eurogrupos –europartidos (los primeros-más amplios y menos cohesivos– son en el PE de 2009 siete, más los no inscritos) y el aumento de la disciplina parlamentaria en las votaciones.

La transnacionalización de los partidos europeos arranca de la creación de las federaciones (en realidad, confederaciones a efectos prácticos) de partidos nacionales en la antigua CEE. Se trató de entidades de tenue cooperación que surgieron de algunas internacionales (socialista, democristiana, liberal) y se formalizaron como federaciones europeas en los años 70, algo que se vio potenciado desde las primeras elecciones directas al PE en 1979. Fueron pioneros y los que más lejos intentaron ir a algunas viejas democracias cristianas (no en balde, la mayoría de los “padres fundadores” –Monnet, Schumann, Spaak, De Gasperi, Adenauer– procede de esa familia ideológica), mientras que los partidos socialistas fueron bastante reacios inicialmente a la integración europea y los partidos comunistas hostiles hasta la aparición del “eurocomunismo”. Liberales primero y verdes después apoyaron decididamente la integración, pero no así conservadores y “ultras”.

La política de partidos en el PE pivota alrededor de un tendencial sistema triangular (PPE, PSE y ALDE) que forma el “bloque central”. Dentro del mismo, el PPE es hoy el que está en mejores condiciones ya que: 1) es el primer eurogrupo/ europartido del PE y 2) controla (directa o indirectamente) las tres grandes instituciones comunitarias (Consejo, Comisión y PE).

Por lo demás, el grado de integración de los eurogrupos / europartidos es muy variable: relativamente alto en PPE, PSE y PVE, medio en ALDE y PIE, bajo en ALE y nulo en ACRE. Las posiciones en los dos ejes de la política comunitaria van: 1) de un máximo neoliberalismo (PPE, ALDE y ACRE) a una máxima redistribución (PIE), pasando por fórmulas mixtas (PSE, ALE y PVE); 2) de un máximo de intergubernamentalismo (PPE y ACRE) a una máxima supranacionalidad (PVE), pasando por fórmulas mixtas (PSE, ALDE y ALE) o ambiguas (PIE).

Aunque los europartidos distan de poder equipararse a los partidos nacionales, no dejan de desarrollarse y son varias las causas del fenómeno. La principal radica en el aumento de los poderes del PE, lo que ha incrementado la coherencia de las votaciones y las iniciativas. Puesto que cada vez hay más asuntos que se votan por mayoría cualificada y la comunitarización de los procesos decisionales ha avanzado en otras instituciones de la UE, ello explica el creciente –aunque aún modesto– papel de los europartidos.

No obstante, a los partidos lo que más les interesa es controlar los poderes ejecutivos, más que los legislativos y esto explica que los europartidos sean comparativamente más débiles que los nacionales. Por tanto, son varias las causas de este desequilibrio entre europartidos y partidos nacionales. El principal problema es que los partidos nacionales tienen pocos incentivos para reforzar sus políticas y estrategias europeas, ya que no existen ni un Gobierno europeo ni un Pueblo europeo. Es decir, ni el PE funciona de acuerdo con la lógica mayoría de gobierno / minoría de oposición ni existe un electorado europeo o una opinión pública europea.

En la arena europea los partidos tienen espacios más reducidos (y menos interesantes) de competencia, en los que no rige el principio del party government. Por tanto, los partidos que cuentan son los nacionales, no los europartidos y eso será así mientras en la UE no exista un verdadero gobierno apetecible. En consecuencia, los europartidos se desarrollarían mucho más si existiera una dinámica propia de los regímenes parlamentarios. El problema es la extraña triangulación institucional comunitaria (Consejo / Comisión / PE) que dificulta tal desenlace.

De un lado, la peculiar arquitectura institucional de la UE hace que los partidos, como tales, no tengan muchas oportunidades de establecer relaciones directas con sus principales instituciones decisoras (los dos consejos y la Comisión), teniendo relevancia sólo en el PE, el espacio comunitario “natural” de los europartidos. De otro, estos prácticamente no existen en los consejos o la propia Comisión: en el primer caso, por ser coto cerrado de los gobiernos nacionales, y en el segundo porque los comisarios de hecho actúan casi siempre en sintonía con estos. Por tanto, los europartidos no controlan en absoluto la agenda de los consejos y la Comisión, de ahí que el vínculo supranacional de los mismos sólo sea operativo –y hasta cierto punto– en el PE.

Otro factor clave de la debilidad de los europartidos radica en el hecho de que las elecciones al PE son en realidad consideradas de “segundo orden” tanto por parte de la élites como de las opiniones públicas, con un incremento constante de la abstención de una convocatoria a otra y caídas de hasta 50 puntos en algunos países (en 2009 se produjo la participación más baja desde 1979, sólo votó el 42,9%). Las causas de esta desvalorización de las elecciones europeas se deben a: 1) el PE sigue siendo una institución poco visible y con pocos poderes para los ciudadanos, 2) la ausencia de una normativa electoral común y una sola fecha para tales convocatorias hace que las elecciones europeas tengan un significado nacional, 3) el uso interno a modo de “primarias” o “segundas vueltas” para evaluar a los gobiernos nacionales, con total desconsideración de los asuntos europeos, 4) los partidos no agregan ni articulan intereses sociales a escala europea, ni se esfuerzan por movilizarlos pues no se compite por un gobierno europeo, 5) partidos de una misma familia ideológica están a menudo divididos sobre sus concepciones europeas.

En consecuencia, a los europartidos les falta, además de visibilidad, conexión con la opinión pública. Entre otras cosas, son desconocidos no sólo porque los mass media casi nunca se refieren a ellos como tales, sino porque no concurren a las elecciones con el label de europartidos. Por tanto, las opiniones públicas nacionales no han sido “educadas” en términos de política europea y los partidos nacionales no están dispuestos a ceder competencias decisionales a los europartidos. Por lo demás, los europarlamentarios se deben a sus partidos nacionales, de ahí la frecuencia de coaliciones transversales ad hoc en las votaciones del PE, según lo que esté en juego. Por ejemplo, en asuntos de la PAC los eurodiputados franceses votan prácticamente en bloque, al igual que los españoles en asuntos de la PPC. En el propio PE, las carreras políticas de los eurodiputados no dependen del europartido como tal, sino de cada partido nacional. Los europartidos apenas tienen capacidad sancionadora real ante la indisciplina, aunque es cierto que se ha ido reduciendo.

En resumidas cuentas, a día de hoy el balance de los europartidos no es muy alentador y su realidad virtual les aleja considerablemente de los partidos nacionales a los que no pueden asimilarse. Los europartidos (formalizados como tales en 2003) son pues laxas organizaciones instrumentales indirectas, plataformas de coordinación flexibles con escaso poder efectivo, sometidos –al final– a los aparatos y los acuerdos de los partidos nacionales. Así, los europartidos: 1) tienen una organización muy reducida, incapaz de competir con la de los partidos nacionales, 2) presentan una notable vaguedad estratégica sobre el horizonte final, de ahí que sus manifiestos sean muy genéricos y no obliguen realmente a los partidos nacionales, 3) carecen de incentivos institucionales y sociales suficientes para reforzarse al no existir un Gobierno europeo ni tener que responder ante un Pueblo europeo, 4) se basan en liderazgos múltiples y dispersos ( lo que, en tiempos de alta personalización de la política es un serio handicap) y no seleccionan a las élites políticas, 5) no concurren a las elecciones como tales, 6) son muy altas la descentralización y discontinuas sus actividades, 7) son escasas sus prácticas ejecutivas y excesivos los procedimientos consensuales del mínimo común denominador, 8) su presencia mediática es irrelevante, 9) sus recursos financieros muy escasos y 10) carecen de militancia directa.

Con todo, algunos embriones proto-partidistas existen: 1) elaboran manifiestos, por genéricos que sean, 2) intercambian informaciones, 3) celebran algunas conferencias, 4) disponen de reglamentos internos, si bien laxos, 5) reciben alguna financiación comunitaria y 6) gozan de reconocimiento normativo.

Ante este panorama, ¿qué hacer para reforzar a los europartidos? En lo inmediato, se podrían arbitrar cambios que mejorarían su visibilidad: 1) reconocer la posibilidad de la adhesión individual a los mismos (formalmente sólo lo permite el PPE, pero en la práctica es precisa la previa adhesión a algún partido nacional miembro incluso en este europartido), 2) aumentar la democracia interna con auténticos congresos europeos para designar a cargos y candidatos, así como para aprobar el programa político, 3) convertir el voto de mayoría en la regla universal en todas las instituciones europeas prácticamente sin excepciones, 4) hacer más diferenciada la oferta ideológica, ya que la actual (la del “bloque central”) es casi intercambiable, salvo la de los partidos radicales. Más allá, los europartidos se desarrollarían significativamente con otros dos elementos añadidos:1) la elección popular directa del presidente de la Comisión y 2) la creación de una cuota de europarlamentarios elegida en listas transnacionales europeas. Al final, la clave radica en implantar el modelo del party government: si la UE acabase funcionando de acuerdo con la lógica mayoría de gobierno / minoría de oposición, los europartidos culminarían su iter y se convertirían en los actores protagonistas del proceso de integración europea.

Un escenario hoy todavía lejano aunque la novedad de que el Consejo deberá “tener en cuenta” los resultados de las elecciones de 2014 para designar al próximo presidente de la Comisión contribuye a corregir en parte el “déficit democrático” de la UE. La próxima campaña electoral estará, por tanto, más personalizada que antaño y, de hecho, los principales europartidos ya han designado a sus candidatos al respecto, factor que podría ayudar a incrementar la participación que se prevé una vez más muy baja.

Cesáreo Rodríguez-Aguilera

Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona

Siglas:

– ACRE: Alianza de los Conservadores y Reformistas Europeos

– ALDE: Alianza de los Liberales y los Demócratas Europeos

– ALE: Alianza Libre Europea

– CEE: Comunidad Económica Europea

– PAC: Política Agrícola Común

– PE: Parlamento Europeo

– PIE: Partido de la Izquierda Europea

– PPC: Política Pesquera Común

– PPE: Partido Popular Europeo

– PSE: Partido de los Socialistas Europeos

– PSF: Parti Socialiste Français / Partido Socialista Francés

– PVE: Partido Verde Europeo

– SPD: Sozialdemokratische Partei Deutschlands/ Partido Socialdemócrata Alemán

– UE: Unión Europea

Fuentes:

– D. Hanley: Beyond the Nation State. Parties in the Era of European Integration, Palgrave/ Macmillan, Houndmills, 2008.

– B. Lindberg, A. Rasmussen y A. Warntjen (eds.): The Role of Political Parties in the European Union, Routledge, Londres, 2010.

– T. Poguntke, N. Aylott, E. Carter, R. Ladrech y K.R. Luther (eds.): The Europeanization of National Political Parties. Power and Organizational Adaptation, Routledge, Londres, 2007.

– D. Almeida: The Impact of European Integration on Political Parties. Beyond the Permissive Consensus, Routledge, Londres, 2012.

– C. Rodríguez-Aguilera. “¿ Hacia ‘Europartidos’?”, Sistema nº 228, oct. 2012.