Crónica de la Mesa 2 del XII Congreso ACE

¿Está exhausta la democracia? Así formulada, la pregunta parece plantear una cuestión nueva en un contexto de fuerte crisis económica cuyos efectos están proyectándose en muy distintos ámbitos de la vida social y política. En concreto, por lo que a la política se refiere, basta mirar los últimos barómetros que periódicamente realiza el Centro de Investigaciones Sociológicas para constatar cómo va evolucionando in crescendo la desafección de la ciudadanía y el desapego hacia las instituciones. No obstante, la novedad del tema es más aparente que real. El cuestionamiento sobre la forma en cómo se ejerce el poder y en quién debe adoptar las decisiones que afectan a la colectividad está presente, aunque en otros parámetros, desde los inicios del Estado liberal en tanto que Estado constitucional. Son conocidos las disquisiciones entre los partidarios de la democracia directa (Rousseau) y los que abogan por la participación a través de representantes (Montesquieu, Sieyès), con un especial énfasis, en algunos casos, en identificar al sistema representativo como la única forma de preservar la soberanía nacional (Constant), incluso con la introducción de correctivos a la misma a través de instrumentos de democracia directa (Cordoncet).

A pesar de lo anterior, no puede negarse que en la actualidad este ‘viejo’ interrogante cobra una especial intensidad en cuanto a su significado y alcance; lo que provoca, además, que el debate trascienda de un plano meramente teórico para reclamar algunas soluciones con un cierto apremio. Teniendo en cuenta este propósito, desde hace algunos años, en el ámbito académico, están apareciendo numerosos estudios que se han ido publicando, monográficamente o en revistas especializadas, que abordan esta cuestión desde muy diferentes perspectivas. Pero también los simposios, seminarios o jornadas que han tratado esta temática. Y en este contexto, debe situarse el Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, celebrado en Salamanca los días 3 y 4 de abril. Su duodécima convocatoria se dedicó a tratar los diversos problemas que se plantean en el genérico marco de la Participación, representación y democracia.

Precisamente, al primero de los conceptos se dedicó la Mesa 2 del Congreso. Bajo el sugerente título de “Participación política: democracia directa y democracia participativa” se pretendía abordar los problemas más acuciantes que adolece la participación del ciudadano en el actual marco constitucional y normativo caracterizado, como recordaba L. Aguiar –en calidad de coordinador de la sesión– por la parquedad con la que se acoge la democracia directa y participativa. Los instrumentos a través de los cuales se ejercitan, no solo son escasos, sino que, además, reciben, desde el propio texto constitucional, un “tratamiento cicatero o restringido”. Aguiar refería esta valoración tanto a la iniciativa legislativa popular como al referéndum contemplado en el artículo 92 de la CE, advirtiendo, no obstante, que el panorama constitucional era, incluso, más restringido en relación a los cauces de ejercicio de la democracia participativa.

Las anteriores reflexiones sitúan el objeto principal que había de tratar las ponencias asignadas a Miguel Ángel Presno (Universidad de Oviedo) y Josep Mª Castellá (Universidad de Barcelona). El primero de ellos dedicó su exposición a la democracia participativa como instrumento de impulso, deliberación y control, resaltando las potencialidades de sus instrumentos, planteando propuestas concretas de reforma y narrando una experiencia concreta. El segundo, se centró en el marco constitucional que delimita la regulación de uno de los cauces de ejercicio por excelencia de la democracia directa: el referéndum, abordando el interrogante de si es necesario un replanteamiento de la institución. Más que resumir el contenido de sus intervenciones (cuyos textos están disponibles, en http://www.acoes.es/congresoXII/poneMesa2.html), me parece de especial interés ofrecer algunas pinceladas de lo que constituyó el sentido de las mismas.

El punto de partida de las reflexiones se sitúa en identificar la participación ciudadana como “parte de la esencia y valor de la democracia” (M. Presno). Esta afirmación, no cuestiona las razones y circunstancias que, en su día, llevaron a los constituyentes a consagrar en el texto de la Constitución el limitado alcance de los instrumentos de participación directa. Tampoco contradice la opción del legislador de exacerbar la participación popular a través de representantes y la centralidad, en la vida política, de los partidos. Opción que, como afirma L. Aguiar, entre otros muchos autores, constituyó, en ese momento histórico, la “base imprescindible para la naciente democracia española”. Por el contrario, se erige en la premisa para abordar el reto de cómo integrar estos cauces de participación ciudadana en el ejercicio de nuestra democracia dando un contenido material y un sentido ‘real’ a la representación que trascienda del mero acto formal de la elección de los representantes. No se pretende, por tanto, cambiar la democracia representativa ni defender el refuerzo de los instrumentos de democracia directa o la consolidación de la democracia representativa como una alternativa ‘real’ a la forma de gobierno representativo. El propósito es otro muy distinto: mejorar el funcionamiento de la democracia incrementando los espacios de deliberación y de intervención de la ciudadanía. Todo ello en el propio “contexto de la democracia representativa y no al margen de la misma” (J. Mª Castellà).

Desde la óptica de la democracia participativa se requiere la regulación de cauces que permitan la intervención de los ciudadanos en todos los ámbitos de decisión. Y muy especialmente, en el Parlamento a través de la generalización de instrumentos, que ya aparecen en algunos ordenamientos autonómicos, que posibilitan la participación popular en el ejercicio de las funciones legislativa –audiencias o comparecencias de ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las leyes– o de control ordinario –preguntas de iniciativa popular. Otra de las propuestas que centró el debate fue la reforma de la iniciativa legislativa popular abogando por la disminución del número de firmas que la avalen; por excluirla únicamente para las cuestiones internacionales y las leyes de presupuestos generales del Estado (pero no para cualquier iniciativa que implique algún tipo de gasto) y para admitirla expresamente en la fase de iniciativa de reforma constitucional (M. Presno).

Específicamente por lo que se refiere al referéndum, los debates exceden de la mera cuestión participativa. En efecto, éste es un instituto que vinculado al principio democrático, adquiere una doble lógica en la actualidad porque planea de forma distinta sobre dos escenarios muy diferentes entre sí: la desafección o apatía de la ciudadanía y la cuestión territorial. En uno u otro, según J. Mª Castellà, el enfoque que debe darse a su operatividad y propuestas de reforma exige reflexiones diversas. Si lo que se pretende es “reequilibrar las instituciones de democracia directa y las de democracia representativa, introduciendo el referéndum en la lógica de esta última” las propuestas se mueven en un nivel “legislativo y de la reforma constitucional ordinaria”. Por el contrario, “en el caso del derecho a decidir, la secesión se sitúa en el plano del poder constituyente y en todo caso en el de la reforma constitucional agravada con el fin de introducir un procedimiento para el ejercicio del denominado derecho a decidir en la misma” (J. Mª Castellà).

Como complemento necesario a las reflexiones y propuestas realizadas por los anteriores intervinientes, la tercera de las ponencias, a cargo de María J. Corchete (Universidad de Salamanca) estaba dedicada a analizar las potencialidades de la participación en el ámbito local. Espacio que por su cercanía a los ciudadanos y por sus propias dimensiones –geográficas y de población– favorece el desarrollo y la experimentación de vías de participación que en niveles de gobierno más lejanos (autonómicos o estatal) sería más difícil de llevar a cabo –si no impracticables: es el caso de los presupuestos participativos o los debates o audiencias públicas.

Al amparo de estas tres intervenciones, se presentaron once comunicaciones (disponibles en http://www.acoes.es/congresoXII/mesa2.html) que profundizaban en aspectos más concretos de la participación ciudadana o, incluso, glosaban algunas experiencias participativas comparadas.

La riqueza del debate, la solvencia de las reflexiones y la articulación de las propuestas ofrecidas no han servido, no obstante, para dar una respuesta clara y unívoca al interrogante con el que se iniciaba esta crónica. No constituyendo éstas la panacea, sí que permiten, por un lado, iniciar un camino hacia la consolidación de la regeneración democrática del funcionamiento de nuestra democracia (J. Mª Castellá); y, por el otro, confirman que estamos en las últimas etapas de un ciclo que se ha caracterizado por el monopolio de los representantes en la toma de decisiones, con escasísimos márgenes para la intervención de los ciudadanos. La democracia representativa debe evolucionar enriqueciéndose y complementándose con mecanismos que permitan la participación decisiva de los ciudadanos. De otra forma, corremos el riesgo de convertir la soberanía del pueblo en la “soberanía del parlamento” –según la conocida expresión acuñada por Carré de Malberg.

Enriqueta Expósito

Prof. titular de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona

Otros artículos publicados en este blog sobre el XII Congreso ACE:

Sesión plenaria:  Democracia y representación, dos visiones generales –  Emilio Pajares

Mesa 1: “Representación y sistemas electorales” – Carlos Garrido López

Mesa 3: Reflexiones sobre la Ley de Transparencia – Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva

Mesa 4: Los partidos políticos y las instituciones – María Salvador Martínez