Los partidos políticos y las instituciones – María Salvador Martínez

Crónica de la Mesa 4 del XII Congreso ACE.

El último Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, celebrado a principios de abril de este año en la ciudad de Salamanca, estuvo dedicado a la “Participación, representación y democracia”, y la Mesa nº 4, de la que daremos cuenta en estas líneas, se organizó en torno al tema de “Los partidos políticos y las instituciones”.

Hay que comenzar destacando el enorme acierto y la innegable oportunidad de dedicar el congreso anual de los constitucionalistas a este tema, ya que los ciudadanos manifiestan desde hace unos años un descontento creciente y preocupante con el funcionamiento del sistema democrático. La crisis económica y financiera que atravesamos ha revelado ciertas deficiencias en el funcionamiento del Estado democrático que en otro momento han podido considerarse justificadas (en la primera etapa del régimen constitucional, por ejemplo, en la que se entendió que había que fortalecer al naciente Estado democrático), o que han podido considerarse aceptables (cuando la situación económica general era satisfactoria, por ejemplo, y la intervención de las instituciones democráticas no resultaba determinante para garantizar ciertas condiciones de vida a los ciudadanos); pero esas deficiencias hoy en día exigen, por lo menos, una reflexión seria y realista por parte de los profesores de derecho constitucional y, si es posible, además, un acuerdo mínimo sobre los aspectos que sería imprescindible modificar para avanzar en el proyecto de Estado democrático.

Dicho esto, también hay que señalar que en un Congreso dedicado a la participación, representación y democracia, es absolutamente oportuno organizar una Mesa sobre los partidos políticos y las instituciones, ya que éstos son los actores imprescindibles en un Estado democrático, son quienes dan vida a las instituciones de dicho Estado, y quienes, con la forma en la que han actuado en y desde ellas han contribuido decisivamente a la crisis de legitimidad que éstas padecen actualmente. Para analizar este problema en la Mesa se expusieron tres ponencias dedicadas a tres instituciones, el Parlamento, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial o, mejor dicho, a la actuación de los partidos en, o en relación a, estas tres instituciones.

Antes de comentar el contenido de cada una de ellas es preciso resaltar que en las tres el análisis fue muy realista, así como también lo fue el debate que tuvo lugar a continuación. Pudiera parece que esta es una cuestión menor, pero no lo es, ni mucho menos, ya que no es posible hacer un diagnóstico acertado y real de los problemas que desde el punto de vista democrático aquejan a nuestras instituciones si, además de la teoría, las normas y la jurisprudencia que corresponda, no se conoce la realidad del funcionamiento de las mismas. En este sentido, hay que reconocer el conocimiento que los ponentes demostraron de la realidad de la institución que cada uno analizó.

La primera ponencia, a cargo de Oscar Sánchez, estuvo dedicada a los partidos en el parlamento. Como advirtió el ponente con acierto, el parlamento es el “hábitat institucional natural” de los partidos, el espacio especialmente reservado en la organización del Estado para que los partidos actúen, representen a sus electores, y ejerzan las funciones básicas de legislar, expresando la voluntad popular, y controlar políticamente la acción del Gobierno, eligiendo a los miembros del mismo, exigiéndoles responsabilidad por sus actos… Por eso, el diagnóstico de los problemas que se plantean en esta institución y la propuesta de soluciones a los mismos coincidieron en buena medida con lo dicho en las ponencias generales, dedicadas al funcionamiento de la democracia representativa, que, a día de hoy, no es otra que una democracia de partidos. En cuanto a los problemas: el enorme poder de los partidos; la crisis de la tradicional relación de representación; ciertas características de nuestros partidos políticos: la absoluta falta de transparencia, su falta de receptividad, su carácter autorreferencial, su estructura y funcionamiento oligárquico; el dominio del parlamento por el partido mayoritario, o, para ser más exactos, por los dos partidos mayoritarios; el grupo parlamentario prácticamente como único sujeto con capacidad para actuar en el parlamento; y el sometimiento de los parlamentarios individuales a la disciplina del partido. Las soluciones, como es obvio, exigen cambios en la regulación del parlamento, para fortalecer la posición de los partidos en la oposición (el “Estatuto de la oposición”, al que se refirió el profesor Ángel Garrorena en la conferencia del día anterior), cambios en la regulación de los partidos, para garantizar un funcionamiento más democrático y transparente, y en la regulación electoral, para mejorar la relación de representación.

A diferencia del Parlamento, las dos instituciones que se analizaron en las otras dos ponencias no son, ni mucho menos, el espacio natural de los partidos, sino lo contrario, porque ejercen una función que debe estar al margen de la lucha partidista y fuera del alcance de la influencia interesada de los partidos políticos. En relación a estas instituciones, por tanto, los problemas que plantea la actuación de los partidos son completamente distintos: no se trata de lo que éstos dejan de hacer, como podría entenderse que sucede en el caso del parlamento, en el que los partidos no expresan de manera satisfactoria la voluntad popular ni ejercen de forma eficaz el control político de la acción del Gobierno, sino de lo que hacen y no deberían hacer, condicionar la actividad de estas instituciones.

Markus González se ocupó de la relación entre los partidos políticos y el Tribunal Constitucional y superó muy satisfactoriamente la tarea de analizar un tema tan imprescindible y delicado. Ordenó las posibilidades que tienen los partidos de influir en el Tribunal Constitucional en tres grupos: incidencia de los partidos en la configuración de la jurisdicción constitucional, a través de reformas de la LOTC no suficientemente consensuadas o tramitadas sin la necesaria publicidad; incidencia en la composición del Tribunal, mediante unos nombramientos realizados con secreto y con reparto de cuotas por partidos (básicamente los dos mayoritarios), mediante retrasos en las renovaciones y bloqueos…; e influencia en la actividad jurisdiccional, llevando ante el Tribunal conflictos esencialmente políticos, ejerciendo presión política o mediática, y a través de la recusación de magistrados.

Diego Íñiguez, por su parte, se ocupó del Consejo General del Poder Judicial. En una exposición que demostró su profundo conocimiento de esta institución, repasó el fundamento de su creación y los distintos sistemas de nombramiento de los vocales del Consejo que han existido, deteniéndose especialmente en la última reforma, e hizo una valoración de la eficacia del Consejo y de la medida en que ha cumplido los objetivos buscados con su creación, así como ciertas reflexiones sobre posibles modificaciones legales. Su conclusión fue muy clara: ningún sistema de nombramiento ha evitado la politización del Consejo; los elegidos actúan luego en el mismo con notable disciplina, de manera que éste queda claramente dividido en bloques cuando hay que tomar una decisión importante; y, por todo ello, no puede afirmarse que esta institución haya cumplido las expectativas que se pusieron en ella cuando se creó, porque esa misma politización se transmite a los nombramientos que el Consejo hace de los magistrados integrantes de los altos órganos judiciales.

De la exposición de estas dos últimas ponencias y del debate posterior cabe hacer ciertas consideraciones comunes sobre los problemas planteados en ambos casos y sobre las posibles soluciones a los mismos.

El principal problema, con una diferencia de grado, si se quiere, es que la forma en que han actuado los partidos políticos en relación a estas instituciones ha afectado de tal modo al funcionamiento de las mismas que se ha llegado a poner en cuestión su legitimidad y su razón de ser. Este problema no deriva, con carácter general, de un deficiente marco normativo, que puede ser mejorable en aspectos concretos, y que es, además, muy similar al de sus homólogas extranjeras, sino que deriva del uso que los partidos han hecho del mismo. Las, normas, en principio, se cumplen, pero no conforme a su espíritu y razón de ser; por poner dos ejemplos: las comparecencias parlamentarias previas a la elección de magistrados constitucionales que exige la norma se cumplen, pero en ellas no se hace ningún ejercicio de publicidad ni control, sino que son un trámite sin contenido alguno; las mayorías cualificadas que exige la norma para la elección de magistrados constitucionales y de vocales del Consejo se cumplen, pero no alcanzando un acuerdo entre partidos para ello, lo que garantizaría un alto grado de imparcialidad en el elegido, sino repartiéndose los nombramientos para que cada partido pueda elegir libremente a la persona que desee, normalmente una persona afín o de su confianza.

Todos los partidos políticos, de unos países y otros, tienen la misma naturaleza, pero no todos son iguales ni actúan del mismo modo en situaciones similares. Se suele explicar que es una cuestión de cultura política o de cultura democrática y, a partir de ahí, parece que ya no hay mucho que se pueda hacer o decir. Sin embargo, en mi opinión, eso no tiene por qué ser así. En este caso, nuestro sistema de partidos políticos tiene unas determinadas características (dos grandes partidos mayoritarios caracterizados por la opacidad, la oligarquía y la rigidez, y sin ningún tipo suficiente de contrapoder) que han favorecido esa cultura y esa forma de actuar, y que tienen apoyo en las correspondientes normas del régimen electoral, del régimen de partidos, y del régimen parlamentario. La solución, por lo tanto, pasa, en una pequeña medida, por modificar aquellos aspectos del régimen del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial que sean mejorables y, en una gran medida, por transformar el sistema de partidos reformando las citadas normas electorales, parlamentarias y de partidos. La tarea, por desgracia, no es fácil, entre otras cosas porque son los propios partidos los que tienen que llevar adelante estas reformas.

María Salvador Martínez

Profesora titular de derecho constitucional de la UNED

Otros artículos publicados en este blog sobre el XII Congreso ACE:

Sesión plenaria:  Democracia y representación, dos visiones generales –  Emilio Pajares

Mesa 1: “Representación y sistemas electorales” – Carlos Garrido López

Mesa 2: La revitalización democrática. Participación política: democracia directa y democracia participativa – Enriqueta Expósito

Mesa 3: Reflexiones sobre la Ley de Transparencia – Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva

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