- Planteamiento: descripción de la reciente reforma
El Boletín Oficial del Estado de 22 de mayo de 2014 publica la Ley Orgánica 2/2014, de 21 de mayo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha. Esta reforma se limita a modificar el artículo 10, disponiendo que «La circunscripción electoral es la provincia. Las Cortes de Castilla-La Mancha estarán constituidas por un mínimo de 25 diputados y un máximo de 35».
Para entender el significado de esta norma hay que partir de los antecedentes. Tras la reforma de 1997, la redacción del Estatuto no solo establecía una horquilla en el número total de diputados, fijado entre 47 y 59, sino también un número mínimo de diputados por provincia (Albacete 10, Cuenca 8, Ciudad Real 11, Guadalajara 7, Toledo 11). Esta fijación se ha demostrado muy perniciosa pues, como puede apreciarse, la suma de esa cifra mínima en cada provincia coincidía con el umbral mínimo de la horquilla general, dejando poco margen a una distribución de los diputados proporcional a la población. Con este hándicap, la ley electoral, en lugar de establecer una fórmula para que en cada proceso electoral se pueda fijar el número de diputados por provincia en función de la población, estableció de forma estable el número de diputados por provincia. Inicialmente este coincidía con las cifras mínimas establecidas en la reforma estatutaria de 1997, y que de algún modo consideraban (aunque no fueran exactamente proporcionales) los datos poblacionales de 1997. Pero la evolución de la población de forma diferente en distintas provincias provocó situaciones que fueron consideradas inadmisibles desde el punto de vista de la proporcionalidad entre provincias [1], lo que conllevó que los 47 diputados fueran aumentados a 49 en una reforma legal del año 2007, y a 53 en 2012. Sin embargo, estas reformas seguían estableciendo un número fijo de diputados por provincia, en lugar de una fórmula que permita calcularlos en cada convocatoria electoral en función de la población; y probablemente era muy difícil que hicieran otra cosa sin riesgo de que la futura evolución de la población diese en alguna provincia resultados que quedasen por debajo del mínimo establecido estatutariamente.
Por tanto, parece clara la conveniencia de reformar el Estatuto para suprimir las estrictas limitaciones que constreñían notoriamente las opciones de la ley electoral. Sin embargo, la manifiesta reducción de la horquilla de diputados no era una consecuencia necesaria de la eliminación de ese mínimo de diputados diferentes en cada provincia, y en general demasiado elevado para la distribución proporcional de los diputados. Dicha apreciable reducción tiene también el objetivo declarado de contribuir al ahorro en el gasto público. El Preámbulo del texto aprobado afirma expresamente: «Muchos son los esfuerzos y ajustes que se han solicitado a los castellano-manchegos para solucionar la importante crisis institucional y financiera de nuestra región. Es lógico que los representantes de los ciudadanos asuman también estos ajustes como propios y contribuyan al esfuerzo colectivo ya que la reducción de parlamentarios es una demanda abrumadora de la sociedad castellanomanchega».
En suma, la reforma el artículo 10 del Estatuto suprime todos los condicionamientos estatutarios sobre los diputados a elegir por provincia, excepto dos: la fijación de una horquilla global, que ahora baja muy significativamente a los 25-35 diputados, y el mantenimiento de la provincia como circunscripción electoral.
2. Los principios constitucionales sobre las elecciones autonómicas
La reforma comentada ha contado en todo momento con el rechazo del principal partido de la oposición (único en Castilla-La Mancha), y es previsible que la misma sea impugnada ante el Tribunal Constitucional. El argumento principal para el rechazo es que la combinación de reducción de diputados y circunscripción provincial haría imposible el mantenimiento de un sistema realmente proporcional. Conviene detenerse en el comentario de los principios constitucionales aplicables para apuntar (sin prejuzgar lo que eventualmente pueda en su día señalar el Tribunal Constitucional) qué consecuencias podría tener una valoración de la reforma estatutaria a la luz de estos principios.
Como es sabido, el artículo 152.1 de la Constitución se limita a disponer que «la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio». Este precepto, referido literalmente solo a los estatutos aprobados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 151 (es decir, aplicable solo a las llamadas «comunidades de vía rápida»), ha sido extendido por la jurisprudencia constitucional a las comunidades autónomas que se hayan dotado de una asamblea legislativa, que como sabemos han sido todas.
Dos son, por tanto, los únicos principios constitucionalmente exigibles a las asambleas autonómicas, que desplegarán lógicamente consecuencias sobre el sistema electoral de la Comunidad: la proporcionalidad, y la representación de «las diversas zonas del territorio». Estos principios se limitan de algún modo recíprocamente, ya que pueden apuntar tendencialmente en líneas divergentes, si se tiene en cuenta que la existencia de circunscripciones territoriales tiende a limitar la proporcionalidad de los resultados globales. En cualquier caso, el correcto entendimiento de las consecuencias de estos principios respecto a la regulación de la materia electoral en los estatutos de autonomía (o en las leyes electorales autonómicas) exige repasar, aunque sea necesariamente de forma breve, la jurisprudencia constitucional que interpreta estos dos requisitos derivados del art. 152.1 de la CE.
3. La jurisprudencia constitucional sobre la proporcionalidad en elecciones autonómicas
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los parámetros constitucionales del sistema electoral autonómico, y en particular sobre las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. Es imposible llevar a cabo en este lugar un análisis exhaustivo de esta jurisprudencia, de la que forman parte un largo número de sentencias entre las que pueden destacarse la STC 225/1998, de 25 de noviembre, relativa al sistema electoral de las Islas Canarias, y la STC 19/2011, de 3 de marzo, relativa precisamente a una de las antes mencionadas reformas de la ley electoral de Castilla-La Mancha. Ambas resumen la jurisprudencia anterior más relevante en la materia. La primera de ellas hubo de pronunciarse sobre una elevada barrera electoral del 30% de votos en cada isla, y en lo que nos interesa, señala que la proporcionalidad es «un imperativo de “tendencia” que orienta pero no prefigura, la libertad de configuración del legislador democrático en este ámbito (SSTC 40/1981, 75/1985, 193/1989, 36/1990 y 45/1992, entre otras)», y que dicho imperativo «puede ser atemperado para la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud del especial significado que adquiere la obligación de asegurar la “representación de las diversas zonas del territorio» (f. j. 7, idea que ha sido utilizada también en comunidades no insulares). En cuanto a la STC 19/2011, incide en una configuración laxa y flexible de la proporcionalidad, repasando en el FJ 3 la jurisprudencia anterior en un párrafo que me parece bastante significativo:
«la adecuada representación proporcional sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible (STC 4/1981)”, siendo “más bien una orientación o criterio tendencial, porque siempre, mediante su puesta en práctica, quedará modulada o corregida por múltiples factores del sistema electoral (STC 75/1985), pudiendo asumir éste, en consecuencia, diversas variantes, sin que pueda excluirse que el legislador, “a la hora de configurar la variante concreta a seguir, en uso de su libertad de configuración normativa, introduzca correcciones o modulaciones al principio de proporcionalidad”. “En tanto el legislador se funde en fines o objetivos legítimos y no cause discriminaciones entre las opciones en presencia, no cabrá aceptar el reproche de inconstitucionalidad de sus normas o de sus aplicaciones en determinados casos, por no seguir unos criterios estrictamente proporcionales (STC 193/1989)” (STC 45/1992, de 2 de abril, FJ 4; doctrina que reitera ATC 240/2008, de 22 de julio)».
A la hora de valorar la constitucionalidad de la reforma legal que aumentaba un diputado en Toledo y otro en Guadalajara manteniendo el criterio de fijación legal de los diputados y sin seguir estrictamente un criterio proporcional, el Tribunal afirma que «desde la perspectiva constitucional que corresponde a este Tribunal, no puede calificarse de irrazonable o arbitraria la decisión del legislador autonómico de abordar los cambios demográficos habidos en las circunscripciones electorales (f. j. 7)».
Como resumen de esta jurisprudencia, cabe apuntar que el Tribunal ha considerado aplicable el criterio de proporcionalidad a la elección de las asambleas autonómicas, pero ha matizado y relativizado sus consecuencias, no solo al destacar que el mismo puede verse modulado por consecuencias de la representación «de las diversas zonas del territorio», sino también al interpretar que las exigencias de la proporcionalidad no pueden interpretarse de forma estricta, sino flexible y en cierto modo «aproximada», y pueden ser compatibles, si se consideran de forma razonable, con otras exigencias o factores que el legislador pueda tener en cuenta, como se produce, por ejemplo, en el caso de las barreras electorales.
En mi opinión, aunque es razonable considerar las consecuencias de la proporcionalidad con cierto margen de flexibilidad y de apreciación de otros factores por parte del legislador, quizá el Tribunal ha rebajado demasiado esas consecuencias, hasta el punto de que prácticamente llega a identificar las mismas con las que derivan del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (que en principio debería conllevar, en mi opinión, un estándar menos exigente y no coincidente, pues no parece que la Constitución haya querido exigir lo mismo en dos preceptos con principios y contenidos distintos). Así lo pone de relieve especialmente la última cita transcrita y toda la argumentación de la sentencia que la contiene, en la que finalmente se fundamenta la constitucionalidad de la reforma legal en el hecho de que la misma no es «irrazonable» ni «arbitraria». En suma, en mi opinión parece que el «listón» jurisprudencial de la proporcionalidad está bastante bajo.
4. Otros principios que puede considerar el legislador
Como se deduce de la jurisprudencia sucintamente reseñada, la proporcionalidad admite modulaciones derivadas no solo de otras exigencias constitucionales, como puede ser la representación de las diversas zonas del territorio, sino también de otros principios o elementos que razonablemente el legislador estatutario u ordinario puede considerar; como puede ser la conveniencia de evitar una excesiva dispersión de la representación parlamentaria y de favorecer la estabilidad institucional, fines a los que tienden de algún modo las barreras electorales.
En el caso de la reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha, el otro principio que se ha tenido en cuenta es la conveniencia de controlar el gasto público, idea a la que, como antes he transcrito, el legislador estatutario se ha referido en el Preámbulo como la necesidad de aplicar «ajustes» a los representantes de los ciudadanos, y a la que en términos quizá más propios podríamos referirnos como «austeridad» en el gasto público y en las dimensiones y estructura de los poderes públicos.
Sin que quepa profundizar en este punto, creo que puede apuntarse que dicho principio puede legítimamente ser considerado por el legislador estatutario u ordinario, y aunque no aparezca expresamente en la Constitución, un principio perfectamente compatible con los principios en esta contenidos. Estos, en algunos casos, parecen incidir en la misma línea que esta austeridad (por ejemplo, el principio de eficacia aplicable a la actuación de la Administración pública según el artículo 103.1, o la reciente reforma constitucional del artículo 135), pero no es descartable que en otros entren tendencialmente en conflicto con esta idea. En estos supuestos, hay que considerar, obviamente, el mayor rango de los principios constitucionales, pero, al tratarse de conflictos entre principios, no hay que ignorar que los mismos pueden ser objeto de limitaciones fundadas en fines legítimos, razonables y proporcionados, siempre que no queden desfigurados o lesionados dichos principios constitucionales, lo que se produciría si la afectación es desproporcionada.
5. ¿Es posible la «cuadratura del círculo»?
Volviendo al comentario concreto de la reforma estatutaria castellano-manchega, parece claro que la misma quiere introducir ese criterio de austeridad, haciéndolo compatible con los de proporcionalidad y representación de las diversas zonas del territorio [2]. La cuestión, obviamente, es si consigue conciliar esos tres elementos de forma razonable y proporcionada.
Desde luego, es fácil advertir una cierta tensión entre reducción de diputados y proporcionalidad, sobre todo al mantenerse la distribución de dichos diputados en circunscripciones provinciales. Ello porque una tan significativa reducción del número de diputados y la necesaria existencia de cinco circunscripciones provinciales pueden dificultar el establecimiento de un sistema que mantenga el nivel deseable de proporcionalidad, pudiendo ponerse en riesgo incluso la posibilidad de que fuerzas políticas con un significativo porcentaje de votos obtengan representación parlamentaria en alguna de la provincias, quedando por tanto sin representación parlamentaria.
Para algunos, intentar conciliar los tres principios es como buscar la cuadratura del círculo, y esta reforma aprobada habría sacrificado la proporcionalidad en beneficio de los otros dos. Pero a mi juicio, si se analiza con detalle la regulación, puede apreciarse que esta consecuencia no se deriva necesariamente de la reforma estatutaria. Puede que esta restrinja las posibles regulaciones legales que, respetando la reducción de diputados y la circunscripción provincial, puedan mantener los parámetros de proporcionalidad derivados de las exigencias constitucionales. Pero no impide por completo una regulación que respete los tres criterios (reducción, circunscripción provincial, proporcionalidad). Por un lado, hay que tener en cuenta la ya comentada laxa interpretación que el Tribunal Constitucional ha realizado del requisito de la proporcionalidad electoral. Y aunque es obvio que existe un umbral por debajo del cual una ley electoral dejará de ser proporcional, no parece fácil entender que el mismo no es alcanzando por una reforma estatutaria que solo establece dos parámetros generales y amplios, que todavía permiten muy diversos desarrollos legales. Por poner un ejemplo, basta mirar al derecho electoral comparado para encontrar sistemas que, manteniendo las circunscripciones territoriales, realizan el reparto total de escaños entre las distintas fuerzas políticas considerando sus datos globales, aunque luego los diputados lo sean por las distintas circunscripciones. Así, por ejemplo —y sin sugerir que sea la única opción posible— el sistema sueco podría inspirar la solución a la necesidad de equilibrar estos tres polos que tendencialmente pueden entrar en tensión o conflicto.
Por ello, en mi modesta opinión, será en su caso la futura ley electoral la que podría, por hipótesis, resultar contraria al principio constitucional de proporcionalidad, pero es muy difícil sostener que los dos elementos introducidos en la reforma estatutaria impliquen per se y de forma ineludible la falta de proporcionalidad del sistema resultante. Por ello creo que la reforma estatutaria es conforme a la Constitución. Habrá que analizar la futura reforma de la ley electoral para valorarla con los mismos parámetros, sin olvidar que el «listón» de la proporcionalidad electoral parece estar bastante bajo. Otra cuestión, particularmente relevante hablando de un principio que puede darse con mayor o menor intensidad, es si superado el umbral mínimo, es más o menos conveniente un mayor o menor grado de proporcionalidad. Pero esa cuestión queda fuera del ámbito de la constitucionalidad, que es el que aquí he querido considerar.
Apunte bibliográfico. Existe bastante bibliografía sobre el tema considerado, aquí no es posible citar ni siquiera un compendio de la misma, pero quiero referenciar tres obras que me parecen básicas. En primer lugar, por su alcance global, sistemático y exhaustivo, Joan Oliver Araujo, Los sistemas electorales autonómicos, Institut d’Estudis Autonòmics, 2011. Por otro lado, y a pesar de los años transcurridos, sigue teniendo interés, particularmente para entender el caso castellano-manchego, el trabajo de Tomás Vidal Marín, Sistemas electorales y Estado autonómico. Especial consideración del sistema electoral de Castilla-La Mancha, Cortes de Castilla-La Mancha, Toledo, 2006. Por último, está en prensa un muy recomendable artículo que, considerando los parámetros de la reforma estatutaria en examen, formula una propuesta para una futura ley electoral, plenamente compatible con las exigencias de la proporcionalidad y de la circunscripción provincial. Se trata de Francisco Ruiz González, «Austeridad versus Representatividad en la Ley Electoral de Castilla-La Mancha», en Parlamento y Constitución. Anuario, nº 15, 2012-2013.
F. Javier Díaz Revorio
Catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha (Toledo)
Pueden encontrar otros artículos del mismo autor en este blog aquí
[1] A pesar de que, como es sabido, en otras comunidades como el País Vasco existe un número fijo de diputados por circunscripción, que es igual en todas ellas e independiente de la población.
[2] Por cierto, este otro principio plantea una cuestión que puede tener interés y que en algún momento ha estado presente en el debate de la reforma estatutaria, y es la de si el mismo es compatible con una circunscripción única en una comunidad pluriprovincial. A esta cuestión no ha respondido el Tribunal Constitucional (por lo demás, la misma no se ha planteado en términos prácticos ya que ninguna de las comunidades pluriprovinciales ha optado por la circunscripción única), y probablemente requiera una respuesta casuística en función de cada comunidad autónoma, considerando su territorio y si el mismo comprende «diversas zonas» que requieran de algún modo su representación en la asamblea autonómica. Ello partiendo de que la exigencia constitucional no tiene por qué implicar necesariamente una circunscripción provincial. Sin que pueda decirse nada con gran certeza en este punto, creo que para el caso de Castilla-La Mancha, una comunidad territorialmente muy vasta (casi 80.000 km 2 y con cinco provincias), parece que dicho elemento aboga por la existencia de circunscripciones territoriales, sean o no provinciales.