Aja, Eliseo. Estado autonómico y reforma federal. 2a ed. Madrid: Alianza editorial, 2014. ISBN: 978-84-206-8726-1.

En primer lloc, voldria agrair la invitació a participar en la presentació del llibre del professor E. Aja.

Deixin-me dir, d’entrada, que a parer meu el llibre que presentem és un bon llibre, un molt bon llibre, que té de fet un contingut doble. D’una banda, exposa amb mestria els precedents històrics del denominat «Estat de les autonomies», el procés de la seva construcció, la seva consolidació i el que l’autor qualifica, sense embuts, com la seva crisi actual.  El llibre descriu de manera completa, clara i sintètica —malgrat les seves 400 pàgines, totes elles necessàries— les característiques fonamentals d’aquest Estat: les característiques d’aquesta font original del dret que són els estatuts d’autonomia —o potser millor que «eren» després de la STC 31/2010 que ha alterat profundament la seva naturalesa i funcions—, les institucions de les comunitats autònomes, els drets autonòmics, les competències, les relacions de les comunitats entre si, amb l’Estat i amb la Unió Europea, el finançament autonòmic, el Senat i els fets diferencials. Es nota que aquestes pàgines han passat pel millor sedàs pel qual pot passar un llibre d’aquesta mena: haver estat objecte reiterat de docència universitària.

Però, d’altra banda, juntament amb aquesta descripció més, diguem-ne, «asèptica», el llibre conté una valoració, una anàlisi crítica, des de la perspectiva jurídica, i sobretot política, del funcionament efectiu de l’Estat de les autonomies i del perquè de la seva crisi, i culmina amb la proposta detallada d’una possible solució als problemes detectats. Aquesta valoració se situa, sobretot, a la introducció, en el capítol dedicat als fets diferencials i a l’asimetria i en les conclusions, malgrat que les valoracions van apareixent al llarg de tot el text.

El llibre és, doncs, una barreja molt reeixida d’un manual i d’un assaig, en la qual els dos vessants es complementen i reforcen: les valoracions se sustenten en una descripció dels fets aprofundida, completa i molt ben exposada i la descripció cobra vida i sentit amb les valoracions jurídiques i polítiques.

Em sembla, per tant, un encert l’estructura del llibre i comparteixo, en la seva pràctica totalitat, el que s’hi diu en la part més «descriptiva». Pel que fa a les valoracions, també les comparteixo en un percentatge molt elevat; malgrat que, com alguns de vostès potser sospita, també hi ha algunes valoracions i propostes de les quals dissenteixo. Naturalment, aquest fet, la meva coincidència o discrepància amb les valoracions contingudes en el llibre, no afecta en absolut la seva qualitat. No el fa ni millor ni pitjor. De fet, aquí podria acabar i probablement hauria d’acabar la meva presentació, tot reiterant que, a parer meu, és un llibre plenament reeixit, d’obligada lectura per a tothom que s’interessi per aquesta qüestió i al qual li desitjo i li auguro un gran èxit.

Tanmateix, l’autor del llibre ens va demanar als presentadors que no ens limitéssim a fer una presentació en ús, sinó que aprofitéssim la primera intervenció per obrir un debat o un diàleg sobre el seu contingut. Per això, esperonat per aquesta petició, i malgrat que sóc plenament conscient que reitero opinions que vostès ja coneixen perquè les he expressat i publicat manta vegada, m’atreveixo a expressar la meva opinió sobre alguna de les tesis del llibre que per a mi són més polèmiques. Em limito a apuntar el meu punt de vista. Si vostès volen després puc desenvolupar una mica més els meus punts de vista.

Per ordenar una mica la qüestió, agruparé les meves observacions en tres blocs: les que afecten el diagnòstic sobre els problemes de l’Estat de les autonomies, les relatives a les propostes de reforma i, quasi per al·lusions, les crítiques referides a les darreres reformes estatutàries i, especialment ,a la reforma de l’Estatut de Catalunya aprovada l’any 2006, tot i que tornar sobre aquesta darrera qüestió és avui en gran mesura, a parer meu, un exercici semblant al de la dissecció d’un cadàver o, potser millor, d’un mort vivent.

Pel que fa al diagnòstic, només faré una observació. El llibre posa molt d’èmfasi, ja des de la pàgina 26, en el fet que el funcionament del sistema d’autogovern de les comunitats autònomes en el seu conjunt «és contradictori» perquè no té «tècniques de reducció a la unitat». Com a conseqüència d’aquest diagnòstic, insisteix de manera reiterada en la necessitat d’establir mecanismes de coordinació i cooperació i, molt especialment, en la necessitat de reformar el Senat per tal de convertir-lo en una instància de participació i relació entre les comunitats autònomes i l’Estat.

No negaré que en algun àmbit pot haver-hi un cert dèficit de coordinació i de «reconducció a unitat», però no crec, ni de bon tros, que aquest sigui un problema cabdal de l’Estat de les autonomies. De fet, crec que de mecanismes per reconduir el sistema a unitat n’hi ha molts i d’una extraordinària potència. Cada vegada n’hi ha més, sobretot d’ençà que va començar el darrer procés recentralitzador aixoplugat en l’excusa de la crisi econòmica. De fet, davant d’allò que sosté el llibre, crec, com el Tribunal Constitucional, que l’Estat de les autonomies és cada cop més un Estat unitari amb forts mecanismes per reconduir a la unitat que no pas un Estat federalitzant. No vull entrar en un debat terminològic que no porta enlloc o, com solia dir el professor Albert Calsamiglia, «que sol provocar més calor que llum»; però estic d’acord amb el Tribunal Constitucional espanyol quan a la Sentència sobre el Guadalquivir (la 30/2011), en el tercer paràgraf del FJ 8, insisteix en el «fonament unitari de l‘Estat» i en la idea que la «diversificació» i la «descentralització» inherents al principi autonòmic actua dins de la unitat última establerta pel poder central de l‘Estat respecte a la quasi total llibertat de les competències jurídicament il·limitades.

Crec que el problema fonamental de l’Estat de les autonomies, del qual deriven tots els altres, i el llibre no ho nega, rau en el fet que una important part de la ciutadania i dels actors polítics de dues comunitats autònomes, des de fa temps, diuen que no tenen prou poder polític; que una d’elles pateix un finançament injust i que no té un reconeixement nacional com a societat diferenciada. Aquesta discrepància en el diagnòstic també es reflecteix, com diré immediatament, en les propostes de solució.

Abans, però, dues observacions pel que fa a la reforma dels estatuts i, especialment, a la reforma de l‘Estatut d’autonomia de Catalunya: malgrat la mandra que em fa insistir sobre això, i havent renunciat de fa temps a convèncer ningú, no vull deixar passar l’ocasió de reiterar la meva posició, i acceptar, d’entrada, que, de ben segur, tant els polítics com els tècnics que vàrem participar en aquest procés vàrem cometre moltes errades.

Així doncs, només dues puntualitzacions. Primera: en el llibre s’afirma que la reforma estatutària catalana pretenia «conscientment» fer una «reforma encoberta» de la Constitució i, en conseqüència, «estava condemnada al fracàs per endavant». Aquesta tesi només es pot mantenir si es parteix de tres premisses que no comparteixo en absolut: que la Constitució d’un estat no és només el text constitucional sinó aquest text més la doctrina del Tribunal Constitucional; segona, la no acceptació dels estatuts d’autonomia com a lleis que, per decisió de la Constitució, realitzen una funció constitucional de complement del text de la Constitució i se situen en una posició supraordenada respecte de la resta de les lleis i, finalment, tercera premissa, que pretendre que un estatut d’autonomia «concreti» l’abast d’alguns preceptes constitucionals equival a situar els estatuts en el mateix rang que la Constitució.

Certament després de la STC 31/2010 sabem que, segons el Tribunal Constitucional, el nou Estatut era inconstitucional. Però la inconstitucionalitat massivament declarada per la Sentència, de manera directa o indirecta, el Tribunal només la va poder declarar a base de modificar la seva doctrina tradicional sobre la naturalesa i les funcions constitucionals dels estatuts i, molt especialment, tot alterant, de manera vergonyant, el que havia dit uns mesos abans en relació amb l‘Estatut valencià, i a base de convertir la seva doctrina constitucional en part de la Constitució mateixa, i atribuint-se una desorbitada posició d’intèrpret únic de la Constitució, i negant, al mateix temps, la possibilitat que el legislador –fins i tot un legislador tan especial com el legislador estatutari— pugui proposar una interpretació diferent de la Constitució, a diferència del que succeeix en la major part dels ordenaments constitucionals en els quals la Constitució i la jurisdicció constitucional estan assentades plenament. Finalment, no crec que calgui esmerçar massa paraules per combatre la tesi simplista segons la qual les normes que concreten o desenvolupen normes de rang superior ocupen o pretenen ocupar el rang de les normes desenvolupades.

La segona puntualització relativa a la reforma estatutària fa referència als passatges del llibre en els quals s’afirma que els nous estatuts han suposat un retrocés en la construcció de l‘Estat de les autonomies, que han perjudicat el sistema autonòmic i que, a més, no tenien capacitat per millorar l’autogovern. No comparteixo aquestes apreciacions. D’una banda, crec que sense la Sentència del Tribunal Constitucional l’Estatut hauria millorat substancialment la qualitat de l’autogovern de la Generalitat tant pel que fa a les competències com al finançament, malgrat que avui aquest avenç pugui resultar insuficient. I, d’altra banda, crec també que la Sentència, malgrat que va desactivar totes i cadascuna de les millores introduïdes pel nou Estatut, no va introduir reformes a la baixa respecte del nivell d’autogovern que existia abans d’iniciar els processos de reforma: va deixar les coses tal com estaven a la pràctica –amb alguna excepció puntual en l’àmbit de la llengua com, per exemple, la declaració d’inconstitucionalitat del caràcter preferent de la utilització del català en els mitjans de comunicació de la Generalitat i dels ens locals. La Sentència no va introduir cap retrocés significatiu respecte del que ja succeïa a la pràctica, en canvi, va servir per fer palesa davant de tots els ciutadans la migrada autonomia de la Generalitat, el seu finançament injust i la manca de reconeixement nacional. Aquesta no és, per a mi, una aportació menor del procés estatutari.

Pel que fa a la proposta de reforma de l’Estat de les autonomies (que el llibre concreta en la reforma de la Constitució per tal de consagrar-hi un model d’Estat de tipus federal amb disset comunitats autònomes i amb reconeixement d’asimetries basades en fets diferencials, i amb l’establiment de forts mecanismes de cooperació i participació entre els quals destaca el Senat federal), cal dir d’entrada que tots els juristes som conscients, també naturalment l’autor del llibre, que les propostes de reforma responen a criteris i interessos estrictament polítics i que han de sorgir dels actors polítics i dels ciutadans en general. Els juristes podem fer propostes com qualsevol altre ciutadà i les nostres aportacions s’hauran de valorar, en essència, des d’una perspectiva estrictament política.

Platejada així la qüestió, la pregunta a la qual cal donar resposta és a la de si un model federal com el que es proposa en el llibre soluciona els problemes actuals de l’Estat de les autonomies i, especialment, si soluciona el famós encaix de Catalunya i del País Basc en l’Estat espanyol. Jo en tinc molts dubtes.

Primer, perquè el poder polític i el finançament que està reivindicant, segons sembla, una majoria important dels ciutadans de Catalunya, per centrar-nos en aquest cas, és possible que objectivament no pugui concedir-ho un Estat federal a disset comunitats autònomes, ni que sigui amb asimetries, sense posar en perill el seu funcionament com Estat federal o, simplement, el seu funcionament com Estat. I, per contra, no sé quin percentatge de ciutadans de Catalunya estaria avui disposat a rebaixar substancialment les seves demandes per tal d’aconseguir aquest encaix a disset amb més o menys asimetries.

És més, atesa l’experiència acumulada —per les dues bandes—, no sé quants ciutadans de Catalunya estarien disposats a acceptar aquesta mena d’encaix federal si no va acompanyat de mecanismes que garantissin de manera suficient que els hipotètics «pactes» als quals es pogués arribar es complirien estrictament.

Cal partir de la base que, a l’hora d’arribar a futurs pactes i acords, el rellotge no es posarà a les zero hores. Els pactes no es realitzaran sota el vel de la ignorància. Hi ha una història de mútua desconfiança sobre la qual és difícil bastir un pacte federal sense garanties de compliment molt estrictes.

Per exemple, la proposta de portar al Senat la concreció de les competències bàsiques de l’Estat per tal d’evitar que quedin en mans del Tribunal Constitucional té el perill de «desjuridificar» el sistema de distribució de competències, de «desconstitucionalitzar-lo»; i és molt probable que amplis sectors de ciutadans de Catalunya es mostrin reticents a acceptar que un Senat a disset ofereixi prou garanties del compliment del pacte. Sobre el repartiment del poder polític que està subjacent en la distribució i configuració de les competències, per aquest sector de ciutadans és probable que el problema de la delimitació i distribució de competències no se solucioni traslladant la seva concreció del Tribunal Constitucional a un Senat a disset. És molt possible que, per una part d’aquest sector de ciutadans, en el moment actual les garanties hagin de passar necessàriament per més constitucionalització i, molt especialment, pel reconeixement d’un dret de separació a les minories nacionals.

En aquest sentit, em semblen molt dignes de consideració les propostes del professor Antoni Castells sobre aquesta qüestió, malgrat que aquest autor situa la resolució del conflicte platejat actualment no en termes federals sinó d’acord bilateral entre Catalunya i l’Estat espanyol.

Els constitucionalistes espanyols solen descartar amb displicència el dret a l‘autodeterminació tot afirmant que a l’actualitat només la Constitució d’Etiòpia el consagra i que el seu reconeixement és contrari a la mateixa essència de les constitucions, ja que fer-ho equivaldria a reconèixer la seva pròpia consumpció.

És clar que aquest no és ni el lloc ni el moment per entrar a fons en aquest debat, però a mode d’inici provocador del debat m’atreveixo a apuntar la possibilitat que el gran canvi de les constitucions del segle XXI en els estats plurinacionals serà, precisament, el del reconeixement del dret de secessió de les nacions minoritàries establertes en un territori delimitat, com a culminació natural del principi democràtic que està en la base del constitucionalisme.

De fet, el llibre, de manera implícita, sembla acceptar aquest fet, malgrat que no en treu totes les conseqüències. Ho fa quan, després de refusar el dret a l’autodeterminació, acaba afirmant que una minoria nacional no pot ser obligada a formar part d’un Estat si la majoria dels seus habitants manifesten clarament la seva voluntat de separar-se’n, ja que, diu l’autor, repugnaria al propi principi democràtic mantenir obligada dins l’Estat a aquesta part de la població. Aquesta premissa no porta dreturerament a la necessitat de reconèixer constitucionalment el dret a separar-se i a regular–ne l’exercici? És cert que els principis elementals de l’Estat de dret obliguen a exercir la democràcia dins de les regles previstes en l’ordenament jurídic, però és lícit, des de les premisses de la democràcia i del constitucionalisme, situar fora de l’Estat de dret el dret de les minories nacionals a separar-se? És lícit emprar les constitucions com a instrument per intentar evitar la separació, encara que això suposi excloure del principi no majoritari propi del constitucionalisme la protecció de les minories nacionals?

En qualsevol cas, sense necessitat d’anar tan lluny, caldrà veure quins sectors polítics i socials «d’aquí» i «d’allà» donen suport a les propostes de reforma constitucional en clau federal com la que, amb tot rigor, es planteja en aquest llibre; en definitiva, caldrà veure quina viabilitat pràctica tenen aquestes propostes.

De moment el que tenim és un molt bon llibre sobre aquestes qüestions, del qual recomano vivament la lectura.

Carles Viver Pi-Sunyer

Director de l’Institut d’Estudis Autonòmics

1 Aquest text reprodueix, quasi literalment, la meva intervenció en la presentació del llibre del professor Aja que va tenir lloc el 6 de maig de 2014 al Col·legi de Periodistes, on van intervenir també els professors F. de Carreras, J. Tornos i, com a moderador, J. M. Vallès. Agraeixo el director de la Revista catalana de dret públic la invitació a publicar aquestes breus notes que, com és obvi, no són ni pretenen ser la recensió o el comentari acadèmic que mereix el llibre presentat.