La Asamblea Legislativa de la Región del Véneto aprueba la ley sobre convocatoria del referéndum para la independencia – Matteo Nicolini

1. El día 12 de junio de 2014, la Asamblea Legislativa de la Región del Véneto aprobó la Ley regional 16/2014, de 19 de junio, con la que se dictan disposiciones sobre “Convocatoria del referéndum consultivo sobre la independencia del Véneto”.

De acuerdo con lo dispuesto por el art. 123.1 de la Constitución y por el art. 24.1 del Estatuto de autonomía, el presidente de la Región promulgó rápidamente la ley regional. De hecho, en su deliberación del día 12 de junio de 2014, la Asamblea Legislativa declaró “urgente” la ley: de hecho, y en aplicación del art. 24.1 del Estatuto del Véneto, el art. 5 de la Ley regional 16/2014 establece que la misma ley entrará en vigor el día sucesivo a su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Así las cosas, la Ley regional 16/2014 ha sido promulgada el día 19 de junio de 2014 –es decir, dentro del plazo de diez días desde la promulgación–, y luego publicada en el Boletín Oficial de la Región del Véneto 62/2014, de 24 de junio. Ello consentirá, por un lado, que la ley despliegue sus efectos desde el 25 de junio de 2014 – esto es, a partir del día siguiente a su publicación–; por otro lado, se podrá dar rápida ejecución del procedimiento referendario establecido en los arts. 1.4 y 2 de la Ley regional 16/2014 y, en su caso, la interposición del recurso de inconstitucionalidad por parte del Estado ante la Corte costituzionale (art. 127.2 de la Constitución; 31.2 y 34 de la Ley estatal 87/1953).

Vamos a examinar la ley (n. 2), detectando analogías y diferencias entre el “modelo” secesionista del véneto y el catalán y vamos a examinar también las (posibles) objeciones “jurídicas” a la elección de una “política secesionista” por parte de la Región del Véneto (n. 3). Además, una ley y un referéndum reguladores del procedimiento independentista plantean dudas acerca de su compatibilidad con el Estatuto de autonomía y la Constitución (n. 4) y, en su caso, habrán de individuarse los principios –sustanciales y procedimentales– constitucionales que garantizan la “identidad” italiana (n. 5).

2. Como es sabido, la delibera legislativa sobre “Convocatoria del referéndum consultivo sobre independencia del Véneto” no ha sido el primer acto con el que la Asamblea regional ha intentado plantear la necesidad de renovar las relaciones entre el Estado y el sistema estatutario y legislativo de la Región del Véneto. Entre ellos, cabe recordar los referéndums consultivos previstos por la delibera legislativa de la Asamblea Legislativa regional de 1992 (Referéndum consultivo in merito alla presentazione di proposta di legge statale per la modifica di disposizioni costituzionali concernenti l’ordinamento delle Regioni”) y la de 1998 (Referéndum consultivo in merito alla presentazione di proposta di legge costituzionale per l’attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizione particolari di autonomia”). Los dos actos, fueron desestimados por la Corte Constitucional (sentencias 470/1992 y 496/2000, respectivamente).

La Ley regional véneta 16/2014, pone en relieve el intento de modificar de manera radical dichas relaciones: no se propone un cambio cuantitativo –es decir, referido a la repartición de competencias entre distintos niveles de gobierno–, sino cualitativo, acudiéndose, en caso de resultado positivo del referéndum, a una sucesiva deliberación de la Asamblea Legislativa regional para la declaración de la independencia. Los argumentos de los que se deriva dicha conclusión son múltiples. En primer lugar, del texto de la pregunta del referéndum: “¿Quiere usted que Véneto se convierta en una República independiente y soberana?” (art. 1.1 de la Ley regional véneta 16/2014). En segundo lugar, el art. 4.1 de la Ley 16/2014 reza: “El presidente de la Asamblea Legislativa regional del Véneto, en caso de resultado positivo del referéndum, ha de convocar, dentro de diez días desde la proclamación de dicho resultado, la Asamblea regional del Véneto, para que se adopten las medidas y determinaciones con el pleno respeto de la voluntad expresada por parte del Pueblo véneto”. No se trata, pues, de una afirmación con valor puramente político, sino jurídico: de hecho, la (futura) declaración de independencia será adoptada, por la “Asamblea Legislativa regional”, que, según establece el art. 33.1 del Estatuto de autonomía del Véneto, es el “órgano de representación democrática del pueblo véneto”.

En tercer lugar, el procedimiento referendario regulado por la Ley regional 16/2014 difiere de lo que la Ley del Véneto 1/1973 establece para los demás referéndums consultivos. Es verdad que hay una especificación y concreción de unos preceptos del Estatuto (sobre la iniciativa de la Asamblea en ese ámbito; sobre el requisito de validez, debiendo participar la mayoría de los electores: arts. 27 del Estatuto y 1.2, 1.4 de la Ley regional 16/2014). Sin embargo, esa Ley regula también la propaganda electoral, asegurándose la máxima libertad de comunicación política y de expresión a todos partidos, grupos representados en la Asamblea Legislativa, entes, comités, asociaciones, tanto de los que estén en favor, como de los que estén en contra del referéndum. Además, la Región apoyará y garantizará una “información correcta y libre”, una “proporcionada actividad de información”, de manera tal que “la población y la sociedad civil véneta tengan todas las informaciones y todos conocimientos para el ejercicio del derecho a decidir” (art. 2.3 de la Ley regional véneta 16/2014).

En cuarto lugar, la garantía de la adecuación de la expresión “Pueblo Véneto” y de dicho procedimiento se confiere al presidente de la Región, cuya tarea es acelerar las relaciones institucionales con la Unión Europea y las Naciones Unidas, y fomentar la monitorización “de la expresión del sufragio para que se averigüe la efectiva voluntad del Pueblo véneto” (art. 3.3 de la Ley regional véneta 16/2014).

3. La entrada en vigor de la Ley 16/2014, sobre la convocatoria del referéndum consultivo parece concretar el “instituto” del derecho a decidir al cual se alude tanto en el debate político y jurídico español, como en la STC 42/2014. Derecho a decidir al que hace expresa referencia, como se acaba de ver, el art. 2.4 de la misma Ley regional véneta 16/2014, de la Asamblea legislativa regional véneta. Se trata de averiguar si el modelo secesionista véneto y el catalán presentan rasgos similares –o si, por el contrario, las diferencias sobrepasan a las analogías.

Entre las analogías, cabe destacar la voluntad de conseguir una proporcionada implementación del derecho a decidir –implementación que, en la Exposición de motivos que acompaña la Ley regional véneta 16/2014, menciona y vincula al Pueblo véneto, al catalán y al escocés–; la necesidad de proteger la identidad de ambos entes territoriales recibida de la evolución histórica; la falsificación de los procesos de formación y adhesión de ambos “pueblos” a los estados, respetivamente, italiano y español. En cuanto al Véneto, su incorporación a Italia se debe a un plebiscito de 1866, “realizado con formas de presión y en el marco de una legalidad totalmente distinta de la garantizada en el comienzo del tercer milenio por las instituciones internacionales y la democracia”, según la Exposición de motivos.

Otras analogías se refieren al procedimiento por el que se ha llegado a la aprobación de la Ley regional véneta 16/2014. Ambos “modelos” tienen carácter bifásico: a) la aprobación de una declaración –es decir, la Resolución de declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña del 23 de enero de 2013 y la resolución “Il diritto del popolo veneto alla compiuta attuazione della propria autodeterminazione” de 28 de noviembre de 2012–; y b) la determinación de los instrumentos para concretar efectivamente dicho derecho a decidir. En el caso de Cataluña no tuvo éxito la tramitación de la Proposición de ley orgánica de delegación en la Generalidad de Cataluña de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña de 16 de enero de 2014 –de hecho, la proposición de ley fue rechazada por el pleno del Congreso el día 8 de abril de 2014 y están pendientes o en curso de estudio legislativo otras vías jurídicas propuestas por el Consell Assessor per la Transició Nacional–; en Véneto, en cambio, sí que se ha perfeccionado la tramitación del proyecto de ley sobre el referéndum para la independencia.

De hecho, la problemática individuación de un referéndum “constitucionalmente compatible” para Cataluña ya esboza el primer rasgo de diferenciación entre la aspiración independentista véneta y la catalana. A las dificultades expuestas por la doctrina constitucionalista española entorno al referéndum a aplicar a Cataluña, se oponen las previsiones italianas, constitucional (art. 123.1) y estatutaria (arts. 26-27), de varios tipos de referéndum regionales. Con lo cual, se ha facilitado la tarea del legislador regional véneto a la hora de elegir el cauce a través del cual concretar la participación ciudadana en la decisión sobre la independencia: el referéndum consultivo regulado por el art. 27 del Estatuto de autonomía.

Se pueden recapitular, además, otras diferencias entre los dos modelos independentistas. Las diferencias, sin embargo, demuestran la debilidad jurídica de la opción política independentista véneta. Por un lado, y frente al dato lingüístico –la lengua catalana como elemento de cohesión entorno a una nación o a un (supuesto) pueblo catalán–, se aprecia la carencia de una identidad sobre la que se haya ido construyendo, a lo largo de los siglos, un “pueblo véneto”. Por otro lado, es llamativo que el Estatuto de autonomía de 2012 utilice la expresión “popolo veneto” (arts. 1.2, 2 y 33.1); pero la Corte costituzionale, en la sentencia 496/2000, ya había afirmado –y aquí se encuentra una fuerte analogía entre el reasoning del Tribunal constitucional italiano y del español (STC 42/2014)– la imposibilidad “di evocare la sua parzialità di frazione autonoma insediata in una porzione del territorio nazionale, quasi che nella nostra Costituzione, ai fini della revisione, non esistesse un solo popolo, che dà forma all’unità politica della Nazione e vi fossero invece più popoli” (FJ 5). La presencia de la expresión “pueblo véneto” en el Estatuto es consecuencia directa de la no activación del control previo de constitucionalidad del Estatuto mismo por parte del Gobierno central al aprobarse en 2012 –una falta de control que, además, se extiende a las fases sucesivas de la opción independentista, puesto que el Gobierno tampoco impugnó la resolución de la Asamblea regional sobre independencia ante el órgano italiano de justicia constitucional.

Es esta una evidente objeción jurídica a la opción política independentista: cabe proceder a una interpretación constitucionalmente conforme a la expresión “pueblo véneto”: el pueblo véneto es una parte “territorialmente articulada” del pueblo italiano, que encuentra su organización político-jurídica en un ente, la región, que es una forma y un modo de organización territorial de la soberanía nacional. Si así no fuese –esto es, si fuera posible hablar de un pueblo véneto distinto, aunque incorporado, al pueblo italiano–, el Estatuto de autonomía procuraría una evidente vulneración del sistema constitucional italiano, en general, y del principio de “armonía con la Constitución” en particular – principio que el art. 123.1 de la Constitución opone come límite a la autonomía normativa regional (“Cada región tiene un estatuto que en armonía con la constitución les determina la forma de gobierno y los principios fundamentales de organización y funcionamiento”). Otra objeción proviene del más importante elemento de identificación de una comunidad – la dimensión territorial. Mientras aparece indudable que, después del Tratado de los Pirineos y la cesión del Rosselló a Francia (1659), Cataluña ha mantenido históricamente una cierta “continuidad” territorial, no es tan evidente a cuál “Véneto” se hace referencia: ¿al Véneto interior (la “terraferma”) parte de la República de Venecia (1797)? ¿al Véneto incorporado por vía de anexión a Italia en 1866? ¿al Véneto estadístico (1912), del que la Asamblea Constituyente dedujo la geografía básica de la Región, modificándola luego para ajustarla a las circunscripciones electorales establecidas en el decreto del presidente de la República n. 30, de 6 de febrero de 1948? En este sentido, hay una contradicción manifiesta entre la Exposición de motivos de la ley y la ley misma. Como ya se ha dicho, el referéndum tendrá que poner remedio al resultado del plebiscito de 1866 –pues la referencia es al Véneto de 1866–; sin embargo, el cuerpo electoral regional que ahora es llamado a las urnas (art. 1.2 de la Ley regional véneta 16/2014) es el cuerpo electoral de una Región geográfica y jurídicamente distinta: desde 1948, el Véneto al que alude el art. 131 de la Constitución italiana no incorpora la provincia de Mantua (Lombardía) ni las de Pordenone y Udine (Friuli-Venezia Giulia).

4. Por lo que se refiere a la compatibilidad de la ley y del referéndum reguladores del procedimiento independentista con el Estatuto de autonomía y la Constitución, cabe subrayar otra diferencia entre el modelo político véneto y el catalán.

Se trata de una diferencia que se deriva de la deliberación de la Asamblea. Mientras se puede hablar, con arreglo a Cataluña, de un verdadero bloque político (CiU y ERC) en favor de la independencia –al que se suman otros partidos a favor del derecho a decidir–, en Véneto la ley sobre el referéndum (e independencia) ha sido votada por una mayoría muy heterogénea: a los sufragios de los consejeros de la Liga Norte (17) se sumaron los de unos consejeros de partidos demócratas cristianos (2), de centro-derecha y derecha (Forza Italia y Forza Italia per il Veneto: 4, Nuovo Centro Destra: 2), el partido “Unione Nordest” (1) y del grupo mixto (4). Votaron en contra o no participaron en la votación el Partido Democrático (13), la izquierda (1) y muchos parlamentarios regionales de los mismos partidos de centro-derecha que se expresaron a favor de dicha ley (Forza Italia: 6; Nuovo Centro Destra: 3).

La fractura interior de muchos partidos políticos puede ser considerada expresión de una estrategia regional que no pretende cercenar definitivamente las relaciones institucionales con el Estado italiano, sino “jugar su partido” de renovación institucional y de fortalecimiento de la autonomía regional a diferentes niveles. De hecho, el 12 de junio de 2014 –es decir, el día antes de la aprobación de la ley sobre el referéndum de independencia–, la misma Asamblea legislativa había aprobado la Ley 15/2014, por la que se establece un “Referéndum consultivo sobre autonomía del Véneto”, dando un mandato al presidente de la Región para pactar con el Gobierno nacional la posibilidad de convocar dicho referéndum sobre un incremento de la autonomía y las competencias regionales.

Estamos frente a un proceso de propuesta de otro referéndum consultivo y atípico –de hecho, el referéndum se celebrará si las negociaciones tienen éxito. Esta solución tiene la ventaja política de aglutinar a la mayoría que sustenta el gobierno regional en la Asamblea (Liga Norte y partidos de centro-derecha) y de proponer un abanico de propuestas y procedimientos para encauzar la reforma del sistema de relaciones entre el Estado y la Región. Con todo eso no se esquivan la dudas ya planteadas por la Corte costituzionale en la sentencia 496/2000: “Né varrebbe affermare che nel referendum consultivo […] il corpo elettorale agirebbe come espressione di autonomia politica e non come istanza di innovazione costituzionale. Anche intesa nella sua accezione più lata, l’autonomia non può infatti essere invocata per dare sostegno e forma giuridica a domande referendarie che investono scelte fondamentali di livello costituzionale. Non è quindi consentito sollecitare il corpo elettorale regionale a farsi portatore di modificazioni costituzionali, giacché le regole procedimentali e organizzative della revisione, che sono legate al concetto di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), non lasciano alcuno spazio a consultazioni popolari regionali che si pretendano manifestazione di autonomia” (FJ 5).

Y no cabe, para salvar este escollo, distinguir entre los dos referéndums – uno a favor de la independencia, otro a favor de una mayor autonomía que encaje perfectamente en el marco constitucional. Es cierto que lo que unifica los dos institutos de democracia semidirecta es la referencia al modelo estatutario de “referéndum consultivo” (art. 27). El referéndum consultivo –sea de independencia, sea a favor de mayor autonomía–, no es vinculante, como no lo es una resolución. De hecho, el resultado del referéndum no vincula a la ciudadanía, al Gobierno regional o al resto de las instituciones vénetas a la adopción de una declaración de independencia o a pactar con el Gobierno nacional. Pero es evidente que un referéndum sobre independencia o atributivo de un mandato para negociar es susceptible de activar un proceso de diálogo y negociación que necesariamente afecta a la dimensión institucional regional, a las funciones constitucionales y a las estatutarias de la Asamblea y del presidente de la Región –es decir, atribuciones que pueden sobrepasar las que derivan de la autonomía reconocida por la Constitución.

5. Aunque previsto por el art. 27 del Estatuto de autonomía, el referéndum consultivo no parece el instituto constitucionalmente adecuado para apreciar las demandas independentistas. Los límites son tanto procedimentales como sustanciales. Los límites procedimentales hacen referencia a la falta de competencia de la Asamblea legislativa –y, por ende, de su actividad legislativa y de los actos que la desarrollan– para convocar un referéndum (sobre independencia o sobre un mandato para negociar) que no sólo afecta a su territorio, su población y sus competencias constitucionalmente establecidas. Tampoco se puede mencionar la posibilidad de que la región pueda “proyectar” su propia acción fuera del ámbito territorial e institucional para lograr la protección de los intereses propios: como afirmó la Corte costituzionale en su sentencia 829/1988, la autonomía política regional no se encuentra limitada por los confines territoriales: no parece adecuado “invocare il limite territoriale […] con riferimento alla rilevata posizione delle Regioni come rappresentanti degli interessi generali della propria collettività. La Regione, per la Costituzione, non è una monade […] sicché […] si deve ammettere che il principio di territorialità possa subire relativizzazioni o anche deroghe, purché giustificate” (FJ 2.5). Se trata, en estos casos, de una acción “exterior” compatible con la Constitución y no de una “proyección” que intenta modificar el sistema de relaciones entre niveles de gobierno en aplicación de modelos decisionales que no se pueden definir como informales, sino extra ordinem.

Así las cosas, los límites procedimentales se convierten en límites sustanciales y, en particular, en el principio de autonomía proclamado solemnemente en el art. 5 de la Constitución. No es tanto un problema de vulneración de la unidad e indivisibilidad de la República, sino de la jerarquía axiológica de valores constitucionales y, por ende, de los mecanismos y órganos a que la Constitución encomienda a dicha protección. En suma, la falta de competencia lo es de órganos y procedimientos, no de competencias materiales. Y estos procedimientos la Constitución los reparte entre el Parlamento nacional y los distintos niveles de Gobierno, para que se asegure el pluralismo político-institucional: de hecho, según el art. 5 de la Constitución, la República debe adaptar, también a nivel estatal, los principios y métodos de la propia legislación –sea ordinaria o de reforma constitucional– a todas las exigencias de la autonomía. Se añade: también de las exigencias más radicales.

Matteo Nicolini

Profesor investigador en derecho público comparado de la Universidad de Verona – Italia.

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