Los acuerdos de las comunidades autónomas realizados con administraciones extranjeras han sido objeto de interpretación por parte del Tribunal Constitucional en varias ocasiones. La última, el pasado mes de diciembre de 2013, que dio lugar a la Sentencia 198/2013 en la que se estimó que el Gobierno Vasco había vulnerado la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (149.1.3 CE). En particular, el Abogado del Estado planteó un conflicto positivo de competencia contra el acta de la visita del Sr. Consejero de Agricultura y de Pesca del Gobierno Autónomo del País Vasco, firmado el 21 de septiembre de 2003, entre el Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Ministro de Pesca y de Economía Marítima de la República Islámica de Mauritania.

Sorprende que el conflicto de competencia tenga por objeto un acuerdo muy informal, puesto que éste se incluía en el acta de una reunión (procès verbal, ya que sólo estaba redactado en francés) en el que, sin referirse a que se concertaba un acuerdo, constaban los compromisos suscritos entre la delegación vasca y la mauritana. En concreto:

Concesiones de Mauritania a los barcos pesqueros vascos: Mauritania concederá a las navieras vascas autorizaciones estacionales para la pesca de atún que se fijarán por ambas partes en un momento posterior.

Formación marítima: el País Vasco otorgará becas de formación y reciclaje para mauritanos que se definirán posteriormente.

Pesca artesanal: el País Vasco apoyará la modernización de la pesca artesanal en Mauritania.

Intercambios comerciales: las dos partes se comprometen a facilitar intercambios comerciales a fin de crear líneas de transportes apropiadas.

Como puede verse, de tales contenidos se deduce una obligación de futuro, no exigible inmediatamente y que, en todo caso, debía desarrollarse. No obstante, de la sentencia se desprende que el Director General de Pesca de la Comisión Europea había solicitado al Estado español que informara al Gobierno Vasco que el acuerdo era nulo desde la perspectiva del derecho de la Unión Europea. Asimismo, el Gobierno Español, entre otros artículos, consideró que el País Vasco vulneraba el ius contrahendi o el derecho a celebrar tratados reservado al Estado en el artículo 149.1.3 CE.

Por su parte, la defensa del País Vasco sostenía que este acuerdo, además de que no era un tratado internacional, se enmarcaba en el ámbito de la cooperación al desarrollo, de competencia autonómica, por lo que podía entenderse como una actividad propia con proyección exterior. Sin embargo, en el acta de la reunión consta explícitamente que el encuentro entre las dos delegaciones era desarrollar la cooperación en materia de pesca. Igualmente, consideró que el Tribunal no podía basarse en conflictos de competencias preventivos, ya que la lesión aún no se había producido dado que se trataba de acciones a desarrollar en un momento posterior.

Finalmente, el Tribunal Constitucional estimó que el País Vasco había vulnerado el artículo 149.1.3 CE por el hecho de haber suscrito un acuerdo que se equipara a un tratado internacional. A su juicio lo importante era determinar a quién correspondía la titularidad para suscribir acuerdos:

“La apreciación de que el acto del Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, al suscribir el acuerdo de 21 de septiembre de 2003, ha vulnerado las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.3 CE al haber celebrado un tratado internacional determina que no sea procedente examinar el resto de los motivos del recurso, pues la exclusiva titularidad estatal sobre el ius ad tractatum (derecho a celebrar tratados) se proyecta sobre cualquier materia” (Fundamento Jurídico 6).

Muchos años antes, en la Sentencia 137/1989, el Tribunal consideró inconstitucional, por vulnerar también el ius contrahendi, un comunicado de colaboración entre el Consejero de Medio Ambiente de Galicia y la Dirección General del Medio Ambiente de Dinamarca que tenía por objeto la realización de un estudio conjunto sobre la administración y planificación del medio ambiente y del que el propio Tribunal señaló que su contenido era vago e indefinido.

Como voy a tratar de explicar a continuación, el problema está en determinar qué es un tratado internacional y si puede haber otros acuerdos suscritos con entidades extranjeras que no tengan tal naturaleza jurídica. En concreto, según la Convención de Viena sobre derecho de los tratados de 1969, que es uno de los textos fundamentales en la materia, un tratado internacional es un acuerdo entre estados. Esta definición ha sido aceptada por buena parte de la doctrina que la ha extendido a los acuerdos suscritos entre sujetos de derecho internacional (incluyendo, también, las organizaciones internacionales).

Desde esta perspectiva, y dado que el País Vasco no es un Estado, el Acuerdo de 2003 difícilmente podría ser calificado de tratado internacional. Otra cosa es que dicha región hubiera suscrito un acuerdo para el que no disponía de competencias. La Sentencia del Tribunal Constitucional 165/1994 sobre el establecimiento de una oficina del País Vasco en Bruselas clarificaba estas cuestiones, ya que abordaba las actuaciones con proyección exterior que las comunidades autónomas podían desarrollar sin invadir las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales (artículo 149.1.3 CE). En aquella sentencia el Tribunal consideró, en concreto:

“A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, pues, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad

de éste frente a estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales” (FJ 6).

En la citada sentencia se equiparó el ius contrahendi con la celebración de tratados internacionales, de titularidad estatal, pero dejó la puerta abierta para que las comunidades autónomas pudieran realizar actuaciones con incidencia en el exterior. Así, el Tribunal no estableció un listado de actividades permitidas, sino que lo que hizo fue fijar los límites que éstas no podían exceder, tal como se desprende del párrafo transcrito.

La interpretación realizada por el Tribunal Constitucional permitió a las comunidades autónomas concluir acuerdos con entidades extranjeras de muy diversa índole sin incurrir en una posible inconstitucionalidad. De hecho, en el Proyecto de ley de tratados y otros acuerdos internacionales, actualmente en fase de tramitación en las Cortes, se ha recogido esta práctica. En el mismo se refiere a los acuerdos suscritos por las autonomías con entidades extranjeras como de “acuerdos internacionales no normativos” utilizando una denominación que ya existía a nivel doctrinal para referirse a los mismos. A pesar del calificativo de “no normativos”, las comunidades autónomas han concluido acuerdos con entidades extranjeras que generan algún tipo de obligación para los contratantes. Por ejemplo, aquellos acuerdos suscritos por regiones de varios países para constituir una asociación que trate temas de interés común como la Asamblea de Regiones de Europa creada en 1985 o la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de Europa cuyos últimos estatutos son de 2010.

Tal vez lo que se ha buscado con la denominación de acuerdos internacionales no normativos ha sido que incluso, formalmente, quedase claro que no eran tratados internacionales y, por tanto, que se alejaban del derecho internacional. La cuestión es si tales acuerdos pueden generar responsabilidad del Estado español frente a estados extranjeros u organizaciones internacionales, tal como establecía la STC 165/1994. En este sentido, el acuerdo concluido por el País Vasco con el Ministro de Pesca de Mauritania podía generar obligaciones exigibles, particularmente, en el ámbito de la concesión de licencias por parte de Mauritania a los pesqueros vascos contraviniendo, así, el derecho comunitario, tal como consta en la Sentencia objeto de estudio y consecuentemente, también, respecto del Estado español por ser el responsable último de su cumplimiento.

Así, había argumentos para sostener la inconstitucionalidad de dicho acuerdo, pero no porque fuera un tratado internacional, sino porque podía generar la responsabilidad del Estado español frente a Mauritania y también en relación a la Unión Europea de conformidad con lo establecido en la STC 165/1994. En efecto, la celebración de tratados internacionales es una manifestación de la subjetividad internacional de un Estado por lo que es razonable que se tomen precauciones para que los acuerdos que suscriben las regiones con entidades extranjeras no sean equiparados a los tratados. Actualmente en España tales precauciones se agudizan por la cuestión del derecho a decidir del pueblo catalán sobre la secesión de Cataluña que, en mi opinión, contamina cualquier materia que tenga relación con la proyección exterior de las comunidades autónomas. En este ámbito, el principio de cooperación leal entre las autonomías y el Gobierno, así como los límites de hasta dónde la actuación exterior autonómica puede llegar, es fundamental. La STC 165/1994 contribuyó a dicha clarificación. Sin embargo la STC 198/2013, si bien sigue el criterio de las sentencias de 1994 y de 1989, acusa ya una cierta precipitación en la argumentación y un ánimo, no velado, de zanjar de raíz cualquier acuerdo suscrito por una autonomía con una administración extranjera, especialmente si se trata de un representante de una administración estatal como el Ministerio de Pesca y Economía de Mauritania. En los próximos tiempos va a resultar difícil abordar con serenidad el tema de los acuerdos que pueden concluir las comunidades autónomas con entidades extranjeras mientras exista el riesgo de que tales pactos sean vistos como un ejercicio de la subjetividad internacional de las mismas o se considere que su utilización es un instrumento más para que algunas autonomías se consoliden en tanto que actores internacionales con capacidad para tomar decisiones propias y diferenciadas del Estado español.

Susana Beltrán García,

Profesora de derecho internacional público, Universitat Autònoma de Barcelona