El passat 9 de maig va tenir lloc, al saló de graus de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, l’acte de lectura i defensa de la meva tesi doctoral, que porta per títol La articulación competencial del gobierno local supramunicipal en el Estado autonómico i que ha estat dirigida pel professor Alfredo Galán Galán. El tribunal encarregat d’avaluar-la va estar format pels professors Tomàs Font i Llovet (Universitat de Barcelona), que va actuar com a president, Eloísa Carbonell Porras (Universitat de Jaén) i Marcos Almeida Cerreda (Universitat de Santiago de Compostel·la), que en va ser el secretari.
El treball s’emmarca i, per tant, es beneficia del suport rebut en el si del grup d’experts acadèmics i professionals que, sota la coordinació dels professors T. Font Llovet i A. Galán Galán, s’ocupa de la recerca en l’àmbit del dret local i que tenen el seu punt de trobada habitual, des de fa ja dues dècades, en l’Anuario del Gobierno Local, avui coeditat per la Fundación Democracia y Gobierno Local i l’Institut de Dret Públic.
Amb caràcter general, l’“objecte principal” de la recerca ha estat l’anàlisi del sistema competencial del que hem convingut a denominar nivell local supramunicipal de govern a Espanya i que hem definit com el que formen totes aquelles entitats locals l’àmbit territorial d’actuació de les quals és superior al municipal i inferior al d’una comunitat autònoma (singularment, províncies, illes, comarques, àrees metropolitanes, mancomunitats de municipis i consorcis locals).
La necessitat d’estudiar el sistema competencial de totes aquestes entitats es justifica fonamentalment per l’existència de dues tendències clarament a l’alça en l’actual model d’organització territorial a l’Estat espanyol. D’entrada, les freqüents denúncies d’irracionalitat, de coincidències i duplicitats, d’excessiva proliferació d’organitzacions politicoadministratives en l’Estat autonòmic; crítiques a les quals no s’escapa el nivell local de govern, sinó que fins i tot suporta en major mesura, en tant que més proper al ciutadà i amb una composició altament plural i diversa. I, d’altra banda, la falta de consolidació de la província com a entitat local, l’existència de la qual és fins i tot qüestionada sota els arguments dels seus dèficits d’eficàcia, eficiència i legitimitat democràtica. Ambdues tendències, tot i que amb diferent recorregut històric, són qüestions recurrents i encara obertes en el disseny del nostre sistema d’organització territorial del poder i que s’han tornat a fer visibles en l’actual context de crisi econòmica, que fins i tot les ha fet confluir en la seva projecció sobre el nivell local supramunicipal. Confirma aquest plantejament la recent aprovació de la Llei estatal 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LRSAL) que, segons afirma expressament en la seva exposició de motius, inclou entre els seus objectius precisament el de clarificar les competències locals, per evitar coincidències i duplicitats entre administracions, a través de la potenciació del paper de les diputacions provincials.
En aquest context, la “pregunta principal” a la qual pretén respondre la nostra recerca és, per tant, en quina mesura aquestes crítiques d’irracionalitat són predicables de la distribució territorial del poder que el nostre ordenament duu a terme en el si del nivell local supramunicipal. En conseqüència, pot dir-se que la recerca ha perseguit un doble objectiu: en primer lloc, analitzar, a mode de diagnòstic, com s’atribueixen, distribueixen i articulen les competències entre les entitats locals supramunicipals, de manera que es pugui concloure el grau d’incidència que té el sistema competencial dissenyat en els eventuals problemes de racionalitat que es detectin; i, en segon lloc, per tant, definir els criteris jurídics que permetin, si s’escau, millorar aquest sistema competencial. En definitiva, es pretén identificar una sèrie de pautes que orientin des del dret i, per tant, dotin de legitimitat i seguretat jurídica, la decisió –necessàriament política– sobre la forma de distribució del poder públic en el nivell local supramunicipal.
Quant a la “metodologia”, convé aquí només posar en relleu que el nostre estudi no ha pretès analitzar de forma individualitzada i exhaustiva el règim jurídic de tots i cadascun dels diferents tipus d’entitats locals supramunicipals. Ans al contrari, s’ha buscat una aproximació conjunta de totes aquestes entitats que permeti analitzar-les sota uns mateixos paràmetres conceptuals i metodològics, i destacar els seus punts comuns i distintius, així com la seva interacció recíproca, especialment des d’una perspectiva competencial. Amb això s’ha pretès cobrir un buit existent en el nostre dret públic, les aportacions doctrinals del qual, encara que excel·lents, en molts casos, estan mancades fins avui d’aquesta visió sistèmica. L’opció del tractament conjunt, no solament no està renyida, sinó que, fins i tot, posa en valor la diversitat i especificitat que presideix aquest nivell de govern local supramunicipal i que assenta les bases per construir una “teoria general” sobre el nivell local supramunicipal a Espanya. Aquest propòsit s’assoleix també amb el recurs, tot i que instrumental, al dret comparat –fonamentalment alemany i italià– de manera que s’obté un marc contextual suficient a partir del qual poder valorar l’eventual conveniència de traslladar o no al cas espanyol les solucions aplicades a problemes similars en aquests altres ordenaments.
A partir del plantejament anterior, la tesi s’ha estructurat en quatre capítols, que examinen la posició del govern local supramunicipal en el conjunt de l’Estat autonòmic, a través de la seva integració en el nivell local; la concreta composició i caracterització del nivell local supramunicipal, el qual analitza la naturalesa jurídica, autonomia i legitimitat democràtica de les entitats que el componen i, finalment, la forma en què s’atribueixen, es distribueixen i s’articulen les competències entre les diferents entitats locals supramunicipals. L’últim capítol presenta les conclusions del treball, amb l’objectiu no tant de resumir com de sistematitzar el diagnòstic del problema analitzat, i reordenar i presentar algunes propostes que poden servir de base per millorar l’encaix funcional del govern local supramunicipal en l’Estat autonòmic. En línia amb aquest doble objectiu, a continuació apuntem breument aquestes conclusions.
a) Quant al “diagnòstic”, es conclou, en primer lloc, que el govern local supramunicipal es caracteritza per una elevada fragmentació institucional i una generalitzada indefinició de la seva posició jurídica en el conjunt de l’Estat autonòmic. Més enllà dels diferents contextos estructurals de partida en cada comunitat autònoma, aquesta caracterització s’explica, en primer lloc, per la complexitat del model de distribució de competències legislatives en matèria de règim local supramunicipal, que deixa les decisions sobre la planta, l’organització i les competències locals en mans de múltiples instàncies polítiques (Estat, comunitats autònomes i, fins i tot, de les mateixes entitats locals). I, en segon lloc, per la posició central del municipi, que ha implicat l’assimilació del nivell local a un bloc homogeni, sobre el qual habitualment s’han projectat construccions teòriques pensades per al municipi i que ha significat l’oblit de la pluralitat i diversitat del graó supramunicipal.
A partir d’aquesta caracterització general, el diagnòstic des del vessant funcional evidencia almenys tres problemes principals en el sistema competencial de les entitats locals supramunicipals i als quals no sembla que les recents reformes legislatives i, particularment la citada LRSAL, hagin posat solució definitiva:
1 S’observa una generalitzada ambigüitat en l’atribució de les competències a les entitats locals supramunicipals, com a conseqüència de la falta d’especificitat i precisió dels diferents legisladors en la delimitació de l’objecte o, fins i tot, dels subjectes de les competències supramunicipals, però també per l’acció o omissió del legislador sectorial.
2 Es detecta també una deficient delimitació del règim jurídic dels diferents tipus de competències locals i, particularment, en la distinció doctrinal entre competències instrumentals i materials.
3 Finalment, el principal dels problemes diagnosticats és el de la falta d’una adequada articulació entre les competències atribuïdes a les diferents entitats locals supramunicipals i, en particular, l’alt risc de duplicitats funcionals entre elles. Partint del caràcter empíric del concepte de duplicitat i de la inexistència d’estudis d’aquest tipus que identifiquin quines són aquestes duplicitats a la pràctica, la tesi posa de manifest que és habitual que diferents d’aquests tipus d’entitats comparteixin una mateixa finalitat (entorn de la idea que totes sorgeixen “dels i per als” municipis). I que, paral·lelament, aquesta concurrència de finalitats acaba traduint-se en coincidències competencials que poden donar lloc, al seu torn, a duplicitats funcionals. Addicionalment, es fa pal·lès que no hi ha, pràcticament, casos de reserves exclusives de competències supramunicipals. I, en canvi, sí que s’han identificat diferents supòsits que habiliten a l’exercici simultani de competències entre aquestes entitats, sigui a través d’atribucions indistintes, coincidents o subsidiàries. Supòsits que han de distingir-se d’aquells en els quals la duplicitat es genera per l’extralimitació d’una entitat local que exerceix de facto una competència expressament atribuïda a una altra administració sense tenir cobertura legal (competències o activitats impròpies).
b) A partir del diagnòstic realitzat, el treball conclou amb una proposta en forma de criteris jurídics a considerar per a una adequada configuració competencial del govern local supramunicipal i que es defineix entorn a cinc grans eixos, que ara simplement podem deixar indicats:
1 El protagonisme de les comunitats autònomes en el disseny competencial del govern local supramunicipal, potenciant el paper de les denominades lleis “reforçades” de règim local i incrementant la interiorització autonòmica del règim provincial;
2 La necessària atenció a l’especificitat de cadascun dels diferents tipus d’entitats locals supramunicipals en el seu disseny juridicoinstitucional (d’acord amb els criteris distintius següents: el caràcter legal o associatiu de l’entitat; la seva naturalesa jurídica territorial o no territorial; la seva legitimitat democràtica directa o indirecta; o el predomini de les competències instrumentals o de les materials);
3 Una adequada correlació entre la configuració funcional de cada tipus d’entitat i la seva configuració organitzativa, de manera que hi hagi coherència entre l’atribució competencial i la naturalesa jurídica, el grau d’autonomia i, particularment, el tipus de legitimitat democràtica (directa o indirecta) de l’entitat local de què es tracti.
4 Cal que la decisió política sobre el disseny competencial del nivell local supramunicipal respecti i ponderi adequadament els límits i criteris jurídics existents, tant formals (reserva de llei i distribució de competències legislatives) com materials (garantia constitucional i estatutària de l’autonomia de cada entitat i projecció competencial dels principis d’eficàcia, eficiència, sostenibilitat financera i estabilitat pressupostària, però també del principi democràtic, el de subsidiarietat o el de diferenciació).
5 S’identifiquen tres possibles vies legislatives per assolir una millor articulació funcional del govern local supramunicipal, compatibles entre si: a) l’articulació territorial, és a dir, la reforma de la planta local supramunicipal i que pot afectar directament tot un nivell territorial supramunicipal (provincial, comarcal, etc.) o bé únicament reduir o limitar algunes entitats concretes de manera que, per exemple, es produeixi una certa asimetria territorial que eviti aquestes duplicitats; b) l’articulació orgànica, això és, la millora de la configuració funcional a partir del recurs a tècniques organitzatives, ja sigui creant òrgans ad hoc o modificant l’estructura organitzativa d’alguna de les entitats locals supramunicipals implicades; c) finalment, l’articulació competencial, que suposa afectar directament al disseny del model d’atribució, delimitació i repartiment de les competències locals supramunicipals.
Sense poder entrar ara en la valoració de cadascuna d’aquestes vies, sí que convé deixar constància que en els actuals processos de reformes legislatives del règim local (tant estatal com català) hi trobem exemples de tots aquests tipus de mesures, si bé sembla predominar clarament la via de l’articulació competencial, com d’altra banda, postulem en el nostre treball. En aquest sentit, pot tenir interès recordar que, paral·lelament als problemes diagnosticats, la tesi proposa que aquesta articulació competencial hauria de passar necessàriament per: a) una major precisió i especificitat en la definició de les competències per part del legislador (tant en l’objecte com els subjectes), el que suposa, per exemple, qüestionar-se l’ús de conceptes com els de “cooperació i assistència” o de “coordinació” en l’àmbit competencial; b) en segon lloc, cal atendre també el mode d’atribució de les competències, amb l’objectiu d’evitar duplicitats; en aquest sentit, es defensa la tesi que les solucions legislatives a les duplicitats estan en directa correlació amb la incidència que el mateix sistema d’atribució de competències té en l’eventual aparició de les duplicitats i que és diferent segons es tracti d’atribucions indistintes, coincidents o l’exercici de competències no atribuïdes o impròpies; c) una última direcció en la qual pot projectar-se l’articulació competencial és la de concretar més precisament els criteris sobre la base dels quals el legislador decideix realitzar l’atribució d’una competència a una determinada entitat local i no a una altra. Es tracta, en definitiva, d’intentar delimitar al màxim el contingut dels límits i principis que com els de autonomia, democràcia, eficàcia, eficiència i diferenciació han de ser tinguts en compte en el repartiment competencial. Del nostre treball en resulta la dificultat per delimitar conceptualment aquests criteris entre si, fruit de la seva habitual interconnexió. Fet que, al seu torn, posa de manifest la tensió recíproca a la qual habitualment es troben sotmesos, però també posa en valor la necessitat de dotar al legislador de mecanismes per a poder exercir la seva funció de manera ponderada i racional.
Per acabar, resumint el sentit últim del nostre treball, fem nostres les paraules del professor Carles Viver quan advertia –en una crítica perfectament traslladable al nostre cas i que bé pot llegir-se també com una crida a la interdisciplinarietat en la matèria– que deixar en mans de criteris exclusivament polítics els problemes de distribució de competències “suposa el reconeixement pur i simple de la claudicació del dret com a element per a regular la qüestió de la distribució territorial del poder”[1].
Ricard Gracia Retortillo
Professor ajudant de dret administratiu de la Universitat de Barcelona
[1] Viver Pi-Sunyer, C., “Soberanía, Autonomía, Interés general… y el retorno del jurista persa”, RVAP, núm. 25, 1989, pp. 77 y ss. [La traducció és nostra].