Primeras consideraciones en torno a la Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública en Andalucía – Mª Reyes Pérez Alberdi

La reciente aprobación por unanimidad del Pleno del Parlamento andaluz de la Ley de Transparencia Pública sitúa a Andalucía dentro de ese aún reducido número de Comunidades Autónomas —Galicia (2006), Baleares (2011) Navarra (2012) y Extremadura (2013)— que cuentan con una Ley sobre el acceso a la información pública (Open data). No obstante, es necesario poner de relieve que se trata de la primera de estas leyes que se adopta tras la esperada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTBG). Algo que necesariamente ha condicionado tanto el contenido como el proceso de elaboración de la ley andaluza. Pues, para no contradecir lo dispuesto en la ley básica estatal, ha acompasado sus ritmos a los de aprobación de aquella. De hecho, el Proyecto —cuya elaboración ha seguido también criterios de transparencia y participación mediante consultas a expertos, celebración de jornadas en cada una de las provincias andaluzas y participación ciudadana a través del Portal de la Transparencia en el que se ha ido publicando todo el expediente de aprobación de la norma— inició su andadura en la Asamblea legislativa andaluza el pasado 19 de febrero una vez aprobado el texto estatal.

La Ley 1/2014 de Transparencia Pública de Andalucía tiene que enmarcarse necesariamente en el contexto de crisis institucional y desafección política que atraviesa nuestra democracia (crisis de legitimación, corrupción y debilidad gubernamental agravados si cabe por la crisis económica). Frente a ello, se impulsa un nuevo modelo de relaciones entre las instituciones públicas y la ciudadanía con objeto de reducir la opacidad, incrementar la legitimidad de los poderes públicos y fomentar la rendición de cuentas. Y es que, como señala Villoria, democracia y rendición de cuentas deben ir necesariamente unidas, generándose así la obligación por parte de las instituciones públicas de informar de lo que se hace (transparencia), explicar por qué se hace (justificación) y aceptar los premios y castigos (responsabilidad) derivados de ello.

En este sentido, las garantías de la transparencia de la actividad pública incluidas en la ley andaluza residen en el reconocimiento a todas las personas de los derechos de publicidad activa (definido como el derecho a que los poderes públicos publiquen la información pública exigida por la ley de manera periódica, veraz y actualizada), de acceso a la información pública o publicidad pasiva (mediante el planteamiento de la correspondiente solicitud de cualquier documento o contenido que obre en poder de cualquier organismo o entidad pública), a obtener una resolución motivada (en caso de inadmisión, denegación o acceso parcial de la solicitud de acceso a la información) y al uso de la información previa sin necesidad de autorización.

La norma andaluza cumple con los estándares europeos e internacionales de transparencia (Convenio 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos de 2009, artículo 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unión europea, Reglamento (CE) nº 1049/2001, sobre el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión). No obstante, una de las debilidades de esta norma, deriva de precisamente de la decisión del legislador estatal de considerar la LTBG desarrollo del artículo 105.b) de la Constitución, en lugar de concreción del derecho fundamental a recibir información veraz (artículo 20.1.d de la Constitución), a pesar de que, su contenido vaya mucho más allá del acceso a registros y archivos públicos. Y es que como decíamos más arriba, no puede obviarse que la Ley de Transparencia Pública de Andalucía, es normativa de desarrollo de la regulación establecida por la LTBG, cuya regulación tiene carácter básico en la mayoría de sus preceptos (incluidas las disposiciones sobre el procedimiento de acceso). De ahí, que las posibilidades de regulación de las comunidades autónomas sean muy limitadas y se reduzcan en la práctica a las siguientes materias:

En primer lugar, la regulación de la forma de otorgar la publicidad activa, aunque respetando toda una serie de condiciones de accesibilidad de la información, entre ellas que la publicación lo sea en Internet. La ley andaluza ha seguido el mismo modelo que la LTBG de crear un único Portal para la información pública de la Administración andaluza.

En segundo lugar, la ampliación de los contenidos y de los sujetos obligados por la publicidad activa. Sobre este aspecto, debe precisarse que LTGB parte del reconocimiento de lo que podrían calificarse como tres niveles de transparencia en función de las obligaciones que se imponen a los sujetos obligados. Un primer nivel, que podríamos considerar de máxima intensidad, dirigido a las administraciones, organismos y entidades públicas, consistente en el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la publicidad activa y a la satisfacción del derecho de acceso a la información. Un segundo nivel, previsto para partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales y determinadas entidades privadas que reciban a lo largo de un año ayudas o subvenciones públicas por encima de una determinada cuantía (100.000 euros) o estas superen el 40% del total de sus ingresos (siempre que alcancen al menos 5.000 €). Y, por último, un tercer nivel del nivel de menor intensidad, dirigido a aquellas entidades privadas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas, que no obliga al cumplimiento de ninguna obligación de publicidad activa o pasiva, sino tan solo a suministrar al órgano que proceda determinada información pública.

Estos mismos niveles y obligaciones de transparencia se encuentran recogidos en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía, aunque con algunas modificaciones en lo que respecta a los sujetos sometidos al segundo nivel de transparencia. La ley andaluza ha extendido las obligaciones derivadas de la publicidad activa a determinadas entidades privadas prestadoras de servicios públicos de educación, deportes, sanidad y servicios sociales así como a las empresas prestadoras de servicios públicos locales en régimen de gestión indirecta, entidades que en la legislación estatal solo tendrían que suministrar información a las administraciones públicas (tercer nivel de transparencia).

El aspecto más positivo de la ley es, sin duda, la ampliación del ya dilatado catálogo de materias objeto de publicidad activa previstas en la LTBG extendiéndose, por referirnos a algunas de las que nos parecen más relevantes, a las agendas institucionales de los gobiernos autonómico y locales —con quién y para qué se reúne el Consejero o el concejal de turno—, la financiación y deuda pública de la de la Comunidad Autónoma o los gastos en campañas de publicidad institucional.

El resto de información (es decir, aquella que no se encuentra sometida a publicidad general) podrá solicitarse individualizadamente a través de un procedimiento que se remite casi por entero a la normativa básica estatal. Lo único reseñable en esta materia es la introducción de una serie de reglas dirigidas a garantizar el ejercicio del derecho de acceso mediante la limitación de la discrecionalidad de la Administración en el trámite de admisión de las solicitudes y que niegan el carácter auxiliar o de apoyo de los informes preceptivos, no consideran reelaboración de la información el tratamiento informatizado de uso corriente y obligan a informar al solicitante del órgano encargado de la elaboración de la información y del plazo previsto para su conclusión y puesta a disposición cuando la inadmisión esté motivada porque la información se encuentre en curso de elaboración o de publicación general.

El tercer ámbito competencial a disposición de las comunidades autónomas se refiere a las normas sobre organización y a las medidas para garantizar la eficacia del derecho (formación del personal, establecimiento de un régimen sancionador, etc.). En este punto la norma andaluza es mucho más precisa que la LGTB, al fijar los órganos que van a encargarse de la gestión administrativa de la transparencia en el ámbito de la Junta de Andalucía: la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras, como ente coordinador y, en el ámbito de cada Consejería, las unidades y comisiones de transparencia.

Otro de los aspectos positivos de esta ley es la regulación de la autoridad independiente encargada del control de la transparencia. Se garantiza que los ciudadanos puedan acudir a un órgano especializado y realmente independiente de extracción parlamentaria (designación de su Dirección por mayoría absoluta del Parlamento de Andalucía, a diferencia la LTBG que atribuye su propuesta al Ministro de Hacienda y Administraciones públicas) que pueda, de manera gratuita y rápida, resolver las reclamaciones contra las denegaciones de información y denunciar los incumplimientos de la publicidad activa, el Consejo de la Transparencia y Protección de Datos.

Por último, la auténtica novedad de la Ley de Transparencia Pública de Andalucía es que en ella se incorpora un contundente régimen sancionador para los incumplimientos de la Administración tanto en materia de publicidad activa como de la obligación de resolver las solicitudes de información por los ciudadanos, con sanciones que van desde la simple amonestación y las multas de diversa cuantía al cese en el cargo, la inhabilitación para el ejercicio de cargos similares por un periodo de tres años y el reintegro total o parcial de la subvención o ayuda concedida o la resolución del contrato, concierto o vinculo establecido con la Administración.

Ciertamente la Ley de Transparencia Pública de Andalucía no va a cambiar la sociedad ni la percepción actual de los ciudadanos sobre sus representantes políticos, pero sí puede incidir notablemente en la mejora del funcionamiento de las instituciones públicas. Quizás, resulte procedente traer a colación las palabras de Jeremy Bentham sobre las ventajas de la publicidad de las actuaciones de las instituciones públicas, considerando una máxima indiscutible de la ciencia política el hecho de que “cuanto más estrictamente somos vigilados, mejor nos comportamos”.

Mª Reyes Pérez Alberdi
Profesora Contratada Doctor temporal de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla.

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