El 10 de julio de 2014, el Ministerio de Interior daba por cerrado el Proyecto de reforma de Ley Orgánica para la Protección de Seguridad Ciudadana (en adelante PLOSC), que finalmente elevará al Consejo de Ministros y pasará al Congreso de los Diputados, con el objetivo de ser aprobada antes de que acabe la presente Legislatura. Desde luego, si el Presidente del Gobierno decidiera adelantar las elecciones generales, no solo este proyecto, sino también otros de especial relevancia para el ejecutivo del PP, como la reforma del Código Penal o de la Ley del Aborto, quedarían probablemente en el olvido de la opinión pública. Insistimos en que esta cuestión no es baladí, teniendo en cuenta la compleja dinámica del proceso político parlamentario y sobre todo, el nuevo escenario electoral surgido tras las elecciones europeas.
El PLOSC es el resultado de una mejora significativa del Anteproyecto lanzado por el Ministerio del Interior allá por el mes de septiembre de 2013. Algunas cosas, ciertamente, no han cambiado, y son el resultado del contexto político en el que nos movemos. Hay en el proyecto de norma un mayor peso regulatorio, a veces llegando a lo reglamentario, y una intencionalidad preventiva bastante clara, que se escapa de los modelos clásicos de seguridad en los que la acción represiva viene a posteriori. El aumento de las conductas sancionables, sobre todo si lo comparamos con el cuadro que ofrece la actual LO 1/1992, y el nuevo papel que lo público adopta en el paso del Estado social al Estado penal (Loïc Wacquant), constituyen un indicador fiable de la actualización del derecho administrativo a las exigencias derivadas de una sociedad en crisis. En este sentido, resulta innegable que el PLOSC es una norma que nace en un momento en el que hay una reconsideración del viejo equilibrio existente entre la libertad de los modernos y la de los antiguos, reflejado en las normas constitucionales de la II Posguerra Mundial y articulado a través de los instrumentos de racionalización que ofrece el Estado de Derecho.
El PLOSC realiza una definición muy amplia de seguridad ciudadana. En esto no ha ayudado, desde luego, la propia jurisprudencia constitucional. De este modo, el objeto de la Ley es heredera de las SSTC 25/2004 y 155/2013, donde se confunde constantemente la seguridad pública con la ciudadana, identificando ambas con las actividades dirigidas a la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano. De esta confusión se derivan en el PLOSC una serie de fines globales relacionados con la protección de los derechos fundamentales, la garantía del normal funcionamiento de las instituciones, el aseguramiento de la convivencia o el cumplimiento de las leyes (art. 3). Sin embargo, el concepto de seguridad ciudadana tiene un origen constitucional, expresado en el art. 104.1 CE, donde se asigna a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la doble misión de “proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades” y “garantizar la seguridad ciudadana”. Esta dualidad hace pensar que ésta última está relacionada básicamente con la construcción de un orden normativo que permita un correcto equilibrio entre algunos derechos en concreto, relacionados con la participación y el uso del espacio público como ámbito de despliegue de las demandas, expresiones y alternativas políticas, y la propia noción de orden socioeconómico que abarca la libre circulación de bienes, servicios y personas, tal y como señaló por ejemplo la STC 9/2007.
Esta deformación de la idea de seguridad ciudadana, que en parte ya está vigente en la actual LO 1/1992, tiene algunas consecuencias en el despliegue del proyecto de norma que analizamos. Por ejemplo, tal y como apuntó alguno de los votos particulares del informe del CGPJ, la seguridad ciudadana es concebida como requisito indispensable del ejercicio de los derechos fundamentales (art. 1.1), lo que es un error, en la medida en que el art. 10.1 CE atribuye el ejercicio de los derechos a los ciudadanos al margen de las condiciones fácticas y las limitaciones legales y constitucionales que puedan darse La seguridad ciudadana no media entre los derechos y aquellos que los vayan a ejercer, sino que es una circunstancia favorecedora del ejercicio de las libertades por parte del conjunto de la sociedad. Se entiende, en este sentido, que el art. 4.3 del PLOSC defina la actividad de intervención de los poderes públicos, como una reacción a simples amenazas o comportamientos objetivamente peligrosos que puedan atentar contra los derechos y las libertades individuales.
Sin embargo, la STC 25/2004, antes citada, señala que no todas las amenazas y comportamientos tienen que ver con la seguridad pública: solo aquellas que puedan afectar de modo directo y grave a ésta última, sin que se pueda extender su regulación a cualquier actividad más o menos remotamente relacionada con la paz social. En este sentido, y a pesar de que el PLOSC ha reducido sustancialmente el peso sancionador, tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, con respecto al Anteproyecto, no se entiende que sobrevivan en el mismo algunas sanciones, aunque sean leves, como “La práctica de juegos o de actividades deportivas en espacios públicos no habilitados para ello, cuando exista un riesgo de que se ocasionen daños a las personas o a los bienes” (art. 37.14). Esta y otras sanciones, de escasa entidad, tendrán que ser repensadas en el íter parlamentario, tarea que se nos antoja difícil, en la medida en que el PLOSC ha sido concebido como un contenedor donde la Administración se hace cargo de la sanción de actividades que dejarían de ser faltas si se lleva a cabo, finalmente, la reforma del Código Penal.
En cuanto a su contenido, no haremos un análisis detallado, sino que solo daremos cuenta de los aspectos que nos resultan más interesantes, particularmente aquellos que modulen significativamente el ejercicio de los derechos fundamentales. Con respecto a la identificación personal, el PLOSC, al margen de tener una dimensión reglamentista, mejora las previsiones realizadas por el Anteproyecto, en la medida en que limita la posibilidad de privar de la documentación de origen a los extranjeros, en el curso de investigaciones judiciales de carácter penal. En cuanto a la entrada y registro en domicilios, el PLOSC no modifica nada de la actual LO 1/1992. Más interesantes nos parecen las aportaciones del PLOSC con respecto a la identificación de personas, que no solo mejora las previsiones del Anteproyecto, sino que lleva a cabo una regulación más garantista si tenemos en cuenta la regulación de la actual Ley Orgánica.
En efecto, en el contexto de la norma actual, las fuerzas y cuerpos de seguridad venían haciendo una interpretación muy laxa de la práctica de la identificación de personas, en la medida en que el art. 20 no precisa los motivos de la identificación y el modo en el que hay que practicar las mismas. Pues bien, en el PLOSC, se precisan más claramente los motivos por los cuales una persona puede verse obligada a identificarse: cuando existan indicios de que han podido participar en la comisión de una infracción y cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, se considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisión de un delito (art. 16.1). Las labores de identificación deberán realizarse respetando los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación, según se establece en el art. 14 CE. El PLOSC también regula, de acuerdo a las indicaciones realizadas por el Consejo de Estado, la identificación en comisaría, que en la Ley actual está deficientemente abordada. De este modo, las diligencias de identificación en la comisaría más cercana nunca podrán superar las seis horas de duración y tendrán que quedar recogidas en lo relativo a los motivos, circunstancias y duración en un libro – registro que deberá ser remitido mensualmente al Ministerio Fiscal.
A nuestro parecer, esta es una mejora con respecto a la actual LO 1/1992. No obstante, hay que decir que si estamos hablando de “la comisaría más cercana”, el tiempo dedicado a la identificación de una persona debería reducirse sustancialmente y preverse el establecimiento de otras garantías procesales por si las indagaciones estuvieran dirigidas a perseguir un delito, de acuerdo al acervo que se ha ido construyendo alrededor del art. 24 CE. Todas estos avances pueden ser considerados un mal menor, pues quien esto escribe entiende que el art. 17 CE solo prevé la detención preventiva y no otro tipo de retenciones que puedan ser innovadas por el legislador. A partir de esta afirmación, todo lo que no sea la indagación de actos criminales tendría que ser integrado en las labores de policía y sometido a las exigencias y garantías directas del derecho fundamental a la libertad deambulatoria. Sin embargo, como se sabe, el Tribunal Constitucional (TC) en su sentencia 341/1993 sobre la LO 1/1992, permitió la existencia de una zona gris entre la libertad y la detención que a nuestro modo de ver (y por ejemplo el del voto particular de González Campos a aquél pronunciamiento) iba más allá de las previsiones constitucionales.
El PLOSC también pone negro sobre blanco algunas prácticas que las fuerzas y cuerpos de seguridad ya venían realizando, como la comprobación de vehículos (art. 18) y la realización de cacheos. En cuanto a ésta última cuestión, el PLOSC lleva al art. 20 la doctrina del TC (sentencia 171/2013) sobre registros corporales que puedan implicar el desnudo integral, aunque de una manera un tanto timorata. Los cacheos deberán realizarse en todo caso mediante una injerencia mínima, respetando otros derechos fundamentales (intimidad) y aplicando para ello el principio de proporcionalidad. Sin embargo, esta norma (art. 20) debería ser mejorada introduciendo, como en el caso de las identificaciones en comisaría, un libro – registro donde quedaran reflejados los motivos que han llevado a la medida, en qué ha consistido el cacheo y qué agente lo ha llevado a cabo. Todo ello, naturalmente, con las reservas que establece la LO 15/1999, de Protección de Datos de carácter personal.
Por último, en cuanto al derecho de manifestación, el PLOSC es mucho más cauteloso que el Anteproyecto, pues los actuales arts. 16, 17 y 18 de la LO 1/1992, apenas sufren alteraciones de importancia en su redacción. Desaparecen de esta forma, algunos términos jurídicos excesivamente indeterminados (riesgo, convivencia ciudadana), que servían de base en el Anteproyecto para la disolución de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público. No obstante, dentro del régimen sancionador, se innovan conductas relacionadas con el art. 21 CE cuya previsión obedece sin duda a acontecimientos que han ocurrido en nuestro país por distintos motivos en los últimos años: por ejemplo, constituyen motivo de sanción muy grave “Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad o en sus inmediaciones” (art. 35.1) y de sanción grave “La perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas […]”, siempre que no constituyan delito y se lleven a cabo con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgánica 9/1983 (art. 36.2). Desaparece, con respecto al Anteproyecto, la intención de sancionar como muy grave la convocatoria o la asistencia a cualquier reunión o manifestación que con finalidad coactiva se celebrara el día de reflexión durante la campaña electoral.
El análisis del marco sancionador del PLOSC muestra, al margen de una graduación más clara, un mayor abanico material, incluyéndose un gran número de conductas como consecuencia de la nueva potestad sancionadora que se pretende otorgar a los alcaldes cuando actúen en el marco de sus competencias (art. 32.2) y de la incorporación de comportamientos que con anterioridad tenían relevancia penal y eran considerados faltas. Ello provocará problemas no solo en relación a las fuentes del derecho (regulación municipal de condiciones de ejercicio de derechos), sino en lo relativo al otorgamiento de una serie de potestades a la Administración que ahora están residenciadas en el Poder Judicial. En nuestra opinión, solo los jueces y tribunales están preparados técnicamente para llevar a cabo una ponderación correcta en el ejercicio de algunos derechos fundamentales. En este sentido, el PLOSC considera infracción leve “Las injurias […] que se realicen en una reunión o concentración cuyo destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” (37.4) e infracción grave “El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes” (36.26). Ambos preceptos resultan de difícil concordancia con el art. 20 CE y la jurisprudencia del TC sobre el derecho a la información y la libertad de opinión.
Lógicamente, para que la Administración pueda sancionar ámbitos que antes estaban reservados a los jueces y tribunales, tiene que desaparecer el actual art. 32 de la LO 1/1992, que establecía la prejudicialidad penal cuando se estuvieran abordando conductas que pudieran tener también repercusiones desde el punto de vista del derecho administrativo. En este sentido, el PLOSC se aprovecha de la evolución jurisprudencial del TC en lo relativo al principio no bis in idem a la hora de considerar la concurrencia de sanciones desde puntos de vista materiales distintos: desde hace años, el Alto Tribunal, para evitar la picaresca de ciudadanos y empresas que jugaban con la dialéctica entre el ámbito penal y administrativo para conseguir ventajas procesales, ha decretado que es posible fragmentar el supuesto de hecho, lo que permite en teoría identificar un ámbito de sanción administrativa y un ámbito de sanción penal sin que se produzca una vulneración de derechos fundamentales. El PLOSC tiene muchas referencias a sanciones por conductas, “siempre que éstas no sean consideradas delito”, lo que a nuestro modo de ver supone una ampliación injustificada del aparato coactivo de la Administración y un perjuicio para la seguridad jurídica.
En fin, con el PLOSC nos encontramos con algo más que con una mera reforma de la LO 1/1992. Hay en cierta forma una reconstrucción de la seguridad ciudadana en España, haciendo mucho más hincapié en la prevención que en la represión y adaptando la norma a supuestos y situaciones que en los últimos tiempos han tenido impacto, de una u otra manera, en la opinión pública. Para tener una visión más amplia del PLOSC, hay que leerlo en conexión con la reforma en marcha del Código Penal y con la Ley 5/2014 de Seguridad Privada: hay artículos en el PLOSC (art. 26) que remiten completamente en su regulación a la normativa de seguridad privada, lo que revela una tendencia a la privatización de las tareas esenciales del Estado. Esto es algo que hay que evitar a toda costa, si se quiere que el poder público siga manteniendo la legitimidad del monopolio del uso de la violencia. Entrado en fase de tramitación parlamentaria, el PLOSC tiene aún mucho trabajo por delante, sobre todo para que se recupere el auténtico significado que el art. 104.1 CE otorga a la seguridad ciudadana, que no es otro que el de construir un espacio público en el que se logre un equilibrio razonable entre los derechos de participación y las libertades clásicas de circulación socioeconómica.
Josu de Miguel Bárcena
Universitat Autònoma de Barcelona