A poc més de dues setmanes del referèndum sobre la independència d’Escòcia, encara costa acabar-se de creure que ja ha passat, que després d’un llarg període de deliberació ja tenim un resultat clar, i que la qüestió ha quedat decidida. Però és realment així? D’una banda, com ja és ben sabut, des de l’Acord d’Edimburg firmat entre Alex Salmond i David Cameron establint el marc per a la celebració del referèndum, Escòcia ha estat immersa en un ampli debat sobre quina era la millor opció per al seu futur constitucional, i la participació final en la votació ha estat la més alta mai vista en unes eleccions al Regne Unit. D’una altra, però, el fet que a les últimes setmanes els sondejos comencessin a donar resultats molt més ajustats i, fins i tot, una possible victòria del ‘Sí’, trencant així el que semblava ser una majoria clara i constant de vot pel ‘No’, va portar als tres principals partits unionistes a fer una promesa pública de transferència quasi-immediata de noves i substancials competències a Escòcia en el cas de votar majoritàriament en favor de romandre part del Regne Unit. D’aquesta manera, el vot pel ‘No’ es va convertir, ja no en un vot pel model actual, sinó en un vot per a ‘més devolution’, l’opció intermèdia que, per culpa de la insistència del Govern Britànic, no es va incloure com a segona pregunta al referèndum i que, inicialment, havia estat el ‘pla B’ del Govern Escocès.

La victòria final del ‘No’ (per 55% a 45%), llavors, és en certa manera difícil d’interpretar. El 55% dels ciutadans prefereixen el marc actual a la independència, o hi ha una part que potser hagués votat ‘Sí’ però finalment es va decantar per un model de més devolution que oferia, com argumentaven els unionistes, ‘el millor dels dos móns’? Sembla que no ho sabrem mai del cert. I tot i que el resultat no hagi estat tan ajustat com es pensava, ara els partits unionistes estan obligats a complir amb la seva promesa? I si no ho fan, estan legitimades les institucions i els ciutadans escocesos a reclamar un altre referèndum, sobre la base que han estat enganyats i que, si ho haguessin sabut, alguns haurien votat d’una altra manera? I finalment, si ara les institucions britàniques es veuen obligades a transferir competències a Escòcia que inicialment no volien oferir, hi ha hagut una part clarament vencedora en el referèndum?

Aquest post té com a intenció reflexionar sobre com s’ha desenvolupat el procés del referèndum i els esdeveniments de les últimes setmanes de campanya, les reaccions dels diferents partits després de saber-se els resultats, i les perspectives que s’obren per al futur constitucional d’Escòcia i de la resta del Regne Unit.

El vencedor real, el referèndum en si mateix?

El referèndum sobre la independència d’Escòcia ha estat un exemple modèlic de diàleg, negociació, deliberació i participació, capaç de convertir-se en un referent per a altres processos similars arreu d’Europa i del món. Des de l’acceptació inicial de David Cameron respecte al fet que els escocesos podien decidir el seu futur constitucional dins del Regne Unit, a la llum de la majoria absoluta del Partit Nacionalista Escocès a les eleccions dels 2011; passant per l’Acord d’Edimburg, on ambdues parts van aconseguir deixar de banda les seves significatives diferències sobre qui tenia competència per decidir sobre el procés i com s’havia de desenvolupar, per arribar a una marc comú desenvolupat posteriorment pel Parlament Escocès; fins als nivells de participació i deliberació activa per part dels partits, moviments socials i ciutadans/es que finalment van resultar que un 84,65% d’aquells/es amb dret a vot anessin a les urnes a emetre’l.

Des d’una perspectiva comparada, se sol posar l’accent en la naturalesa no escrita de la Constitució del Regne Unit com a explicació de la facilitat amb la qual s’ha desenvolupat el procés, però d’aquesta manera es treu mèrit a l’esforç i a l’atenció que s’hi han invertit i a l’actuació dels diferents actors implicats, en especial per evitar conflictes i per garantir que el ciutadans/es poguessin decidir des d’una posició informada. Cal recordar que el principi fonamental de la Constitució Britànica és la sobirania del Parlament Britànic, que li permet legislar fins i tot en àrees de competència transferides al Parlament escocès, i que aquest principi hagués pogut servir per bloquejar el procés. Però a la vegada, que dins dels estats que s’accepten com a plurinacionals (Tierney, S. i Keating, M., entre d’altres), el Regne Unit és un clar exemple d’obertura a –i reconeixement de– el seu pluralisme nacional intern, fins i tot abans dels processos de devolution de 1998. Així, la condició d’Escòcia com a nació minoritària dins l’Estat més ampli no ha estat mai qüestionada i d’aquí deriva també l’acceptació del seu ‘dret a decidir’, quan una majoria ha expressat el desig d’exercir-lo. La pregunta no va ser mai si Escòcia podria celebrar el referèndum, sinó com es podria fer. Aquesta acceptació de la condició d’Escòcia com a nació, i l’acord inicial sobre el referèndum, també ha donat com a resultat que a partir d’aquell moment el debat s’hagi pogut centrar en la qüestió principal a decidir: els beneficis/perjudicis o les possibilitats/riscos de la independència per a Escòcia, en comparació amb els/les mateixos/es en el cas de restar part del Regne Unit.

El debat també ha posat de manifest, però, les tensions que sorgeixen en un Estat plurinacional entre el desig d’una nació minoritària de tenir un Estat propi i els lligams històrics, socials, familiars i culturals (entre d’altres) amb l’Estat més ampli, per una banda, i entre les possibilitats reals de canvi que ofereix l’autogovern sense límits amb els riscos que pot comportar, en particular quan la ‘qüestió nacional’ no està en conflicte. És per això que una opció intermèdia –més competències però a la vegada mantenir-se part de la Unió– ha estat sempre present en el debat, inicialment com un element central quan hi havia la possibilitat d’una segona pregunta al referèndum, i més endavant en la flexibilització dels models d’independència o de continuïtat d’ambdós camps. És destacable que aquest model intermedi és també d’especial rellevància en el context del Regne Unit, on els canvis constitucionals sempre han succeït més de manera progressiva que com a conseqüència de ruptures brusques, i on per a alguns, una opció intermèdia hauria de ser un pas previ a la independència.

Les últimes setmanes – de la deliberació informada a la incertesa i la complexitat?

Com ja s’ha destacat, a partir de l’Acord d’Edimburg i de la concreció que hi hauria una única pregunta sobre la independència a l’octubre del 2012, Escòcia ha estat immersa en un procés de deliberació sobre el seu futur constitucional. Per informar el debat, el Govern escocès va publicar una sèrie de documents on definia el seu model d’independència i les seves propostes per a un nou Estat independent, que incloïen establir una convenció constitucional per a redactar una Constitució escrita que recolliria la protecció dels drets econòmics i socials i la prohibició d’armes nuclears, entre altres qüestions. Aquest model va ser denominat ‘d’independència-light’, pels lligams que proposava mantenir amb la resta del Regne Unit. Per altra banda, el Govern britànic també va preparar una sèrie de publicacions dirigides en gran part a desmentir o desacreditar les propostes del Govern escocès i a avisar dels perills, especialment econòmics en l’àmbit europeu i internacional, de la independència.  Els ciutadans/es van tenir gairebé dos anys per discutir i reflexionar sobre les diferents opcions i diversos autors han destacat els esforços que un nombre significatiu de votants van fer per informar-se d’una manera crítica i per participar en les deliberacions d’una manera activa, especialment mitjançant l’ús de les noves tecnologies.

L’escenari del debat va canviar radicalment les últimes setmanes abans del dia del referèndum, però, a causa dels resultats de diversos sondejos que indicaven un suport creixent de vot al ‘sí’, i en alguns casos, fins i tot, la seva victòria per una diferencia mínima. Aquests resultats van sembrar el pànic a la campanya unionista, que va reaccionar, entre altres mesures, incrementant les seves promeses de reformes i de transferència de més competències a Escòcia. El gest més destacable va ser ‘la promesa’ (the vow) dels líders dels tres principals partits, el Partit Conservador, el Partit Laborista i el Partit Liberal Demòcrata, publicada a la primera plana d’un diari escocès conegut. En aquest document, el tres partits van declarar que estaven d’acord que ‘el Parlament escocès és permanent’ (aquesta referència cal entendre-la en el context que, a nivell estrictament jurídic, el Parlament escocès va ser creat per una llei del Parlament britànic i que, per tant, en principi, també podria se abolit per una llei d’aquest); ‘que transferirien extensives noves competències al Parlament escocès, en un procés que començaria el 19 de setembre’; i que ‘a causa de la continuació de la Barnett Formula (el sistema actual de finançament d’Escòcia en el marc de la devolution) i a la capacitat de generar ingressos propis, l’última paraula sobre quants diners s’atribuiran al sistema de salut publica (NHS) correspondrà al Parlament escocès’ (aquesta havia esdevingut una qüestió central del debat, en particular com a conseqüència de les retallades del Govern britànic). El document concloïa que ‘La gent vol un canvi. Un vot pel No resultarà un canvi més ràpid, segur i millor que la separació’.

És destacable que el Partit Conservador, el Partit Laborista i el Partit Liberal Demòcrata, prèviament, ja havien establert les seves comissions i publicat el seus informes respectius on proposaven la transferència de més competències al Parlament escocès i algunes reformes significatives del model. Com havien destacat diversos comentaristes, els problemes amb aquestes propostes eren, primer, que no hi havia cap garantia que s’implementarien, en cas de votar majoritàriament ‘No’ (formalment era un vot pel ‘No’, no per més devolution); i segon, que en el cas de confiar que es portarien a terme les diferents propostes presentaven diferències significatives entre elles i que, amb les eleccions generals al Parlament britànic al maig del 2015, era impossible preveure quin partit guanyaria i, per tant, podria impulsar el seu pla de reformes per a Escòcia.

La promesa conjunta del dia 16 de setembre anava, doncs, dirigida a reafirmar el seu compromís a portar a terme les reformes i a transferir mes competències a Escòcia, però en especial, a demostrar que tenien una posició conjunta que asseguraria que es podrien implementar, fos quin fos el partit que guanyés les eleccions generals del 2015. En altres paraules, formalment van convertir el vot pel ‘No’ en un vot per un model de ‘més devolution’. Aquesta promesa, però, també va ser fortament criticada pel moment en què es va fer: els vots per correu ja havien estat emesos; a dos dies del referèndum, ja estàvem en període de reflexió; i desvirtuaven tota la deliberació i el debat democràtic que s’havia portat a terme des de l’anunci de la celebració del referèndum el 2012 fins a llavors, centrats en la independència o el model actual. Precisament era el Govern britànic el que havia limitat la pregunta a un ‘Sí/No’ a la independència i, per tant, havia exclòs les consideracions sobre un model de més devolution, i sobre quina versió d’aquest model seria més convenient o què hauria d’incloure (devo-max, devo-plus, devo-more), de les deliberacions pre-referèndum. És destacable que la promesa també va comportar reaccions de protesta per part d’alguns membres dels partits que les proposaven, on tampoc havien estat prèviament objecte de debat intern, i que la veien com una injustícia de cara a la resta del Regne Unit i, en particular, a Anglaterra.

El resultat, les declaracions posteriors i el procés iniciat

Al final, tot i ser més ajustat que les prediccions inicials, el resultat no va ser tan ajustat com els últims sondejos indicaven. És a dir, 55% (No) a 45% (Sí) no és el mateix que 51% a 49%. En aquest sentit, el primer ministre britànic, David Cameron, va declarar que el poble d’Escòcia havia parlat, i que era un ‘resultat clar’. Després de mostrar la seva alegria, va anunciar la creació d’una comissió per començar a estudiar la transferència de més competències a Escòcia en matèria d’impostos (tax), despesa pública (spending) i benestar social (welfare), per tal de tenir un acord per al novembre i un projecte de llei per al gener. Llavors, però, va passar a dir que el punt crucial que faltava en la discussió nacional era Anglaterra. Va dir que calia trobar una resposta decisiva a la West Lothian Question (el fet que, a falta d’un Parlament anglès separat, els diputats escocesos, gal•lesos i d’Irlanda del Nord al Parlament britànic puguin votar en qüestions que afecten només Anglaterra –és el que porta a la demanda de English votes for English laws–, i que, si amb les reformes Escòcia podrà prendre les seves decisions pròpies en aquests nous àmbits, Anglaterra, Gales i Irlanda del Nord també ho han de poder fer. L’aspecte més rellevant des de la perspectiva escocesa és que Cameron va indicar que aquestes reformes ‘havien d’anar en tàndem amb, i a la mateixa velocitat que, l’acord per a Escòcia’. D’aquesta manera, una vegada guanyat el referèndum, el to i el contingut de les declaracions del primer ministre britànic havien canviat significativament, i les propostes de reforma per a Escòcia havien passat a formar part d’un pla més ampli de reformes del model d’organització territorial de tot l’Estat.

Ed Miliband, líder del Partit Laborista, va declarar que tant el vot pel ‘Sí’ com pel ‘No’ en el referèndum havien sigut vots pel canvi, i que la resta del Regne Unit també volia veure canvis substancials en la forma de govern. En contra de les propostes de Cameron, però, va argumentar que el que ara era necessari era una convenció constitucional, precedida per convencions nacionals o regionals, per establir un pla de reformes per a tot l’Estat. Segons Miliband, aquestes haurien d’anar dirigides a millorar l’autogovern a Escòcia, Gales i Irlanda del Nord, però també a establir un model de devolution per a Anglaterra i a convertir la Cambra dels Lords en una cambra de representació de les nacions i regions. Igual que en el cas anterior, el to i el contingut de les seves declaracions havia canviat substancialment i les propostes de reforma per a Escòcia havien passat a formar part d’un pla més ampli, però és també destacable que demostraven que la posició unitària dels dos principals partits en aquest àmbit havia deixat d’existir.

D’altra banda, des del Partit Nacionalista Escocès, Alex Salmond va acceptar que ‘per ara’ Escòcia havia decidit que no volia ser independent, però es va mostrar també molt orgullós de la seva campanya, dels 1,6 milions de persones que havien votat ‘Sí’, i de la participació i la resposta ciutadana en general. Seguidament va destacar que ara les institucions d’autogovern d’Escòcia i els ciutadans/es escocesos/es tenien l’oportunitat d’assegurar que Westminster complia amb la promesa de transferir significatives competències a Escòcia i que ‘això posa a Escòcia en una posició de força’. Així, tot i haver perdut en principi el referèndum, el resultat del procés ha estat que el Partit Nacionalista Escocès i les institucions d’autogovern d’Escòcia que actualment encapçalen es troben ara en la posició de poder exigir a les institucions britàniques la transferència de substancials noves competències, el seu ‘pla B’ inicial. En declaracions posteriors, i en resposta al discurs d’en Cameron lligant la transferència de competències a un procés més ampli de reformes, Salmond va manifestar que els votants del ‘No’ havien estat enganyats pels tres partits unionistes que ara es tiraven enrere.

Com és sabut també, en les seves declaracions post-referèndum Alex Salmond va anunciar la seva dimissió com a líder del Partit Nacionalista Escocès i com a primer ministre escocès (First Minister), i s’espera que el succeeixi l’actual viceprimera ministra, Nicola Sturgeon. En el discurs on es va postular com a candidata als càrrecs, Sturgeon va declarar que jugaria un rol capdavanter en assegurar que els compromisos adquirits abans del referèndum pels tres partits unionistes esdevinguessin realitat. També va anar més lluny que Salmond i va afegir que, en el cas que els partits unionistes no complissin les seves promeses, o en el cas que un futur referèndum a nivell del Regne Unit portés a Escòcia fora de la Unió Europea en contra de la seva voluntat (el Partit Conservador ha anunciat un referèndum sobre la permanència del Regne Unit a la Unió Europea pel 2017), això podria comportar un nou referèndum sobre la posició constitucional d’Escòcia dins del Regne Unit.

De moment, la comissió per estudiar les reformes proposades s’ha constituït (Smith Commission) amb representants dels principals partits, incloent el Partit Nacionalista Escocès, i té com a objectiu elaborar un conjunt de propostes unificades per a finals de novembre d’aquest any.

Mirant al futur

És destacable que ni la West Lothian Question, ni la singular posició d’Anglaterra són qüestions noves en el marc de debat sobre possibles reformes constitucionals al Regne Unit. El 2012 el Govern Britànic va constituir una comissió per estudiar ‘Les conseqüències de la devolution per a la Cambra del Comuns’ (McKay Commission) i que va publicar un informe el març de l’any passat. La Comissió de Reforma Constitucional i Política de la Cambra dels Comuns també va iniciar un procés de consulta i estudi sobre si era necessària una convenció constitucional per al Regne Unit, que va publicar un informe, amb un significatiu enfocament sobre Anglaterra, el mateix any. Encara més recentment, aquest juliol passat, la Cambra dels Comuns ha creat una comissió per estudiar i consultar sobre la possibilitat d’una nova ‘Carta Magna’ per al Regne Unit. Però els intents anteriors per resoldre aquestes qüestions han servit per mostrar la seva complexitat, i la diversitat d’opinions sobre aquestes, més que per aportar solucions considerades acceptables per totes les parts.

Si es consideren seriosament algunes d’aquestes propostes de reforma mes substancial, sembla que la tendència és cap a una uniformització del model i cap a una estructura federal, i possiblement llavors cap a una Constitució escrita. Alguns autors han destacat que això podria posar en perill els elements que fins ara han garantit l’èxit del Regne Unit com a model d’Estat compost i plurinacional. Com ha declarat recentment Aileen McHarg, el Regne Unit es caracteritza molt millor com un ‘Estat unió’ que com un ‘Estat unitari’ o ‘quasi-federal’, i la asimetria i flexibilitat que han marcat el desenvolupament del seu model d’organització territorial no són simplement el resultat d’un desenvolupament ad hoc,  sinó del reconeixement i la voluntat d’acomodar la gran diversitat entre les diferents nacions i regions que el componen, tant pel que fa a la seva història com al seu desig d’autogovern.  Són precisament aquests elements els que han permès no només els diferents processos inicials de devolution a Escòcia, Gales i Irlanda del Nord, sinó les reformes concretes que els han seguit en cada un dels casos, i fins i tot el referèndum sobre la independència d’Escòcia.

Condicionar les reformes del model de devolution per a Escòcia al fet que es resolguin les qüestions pendents per a Anglaterra, i possiblement a una reforma més amplia del model d’organització territorial de l’Estat, significarà necessàriament allargar-les en el temps i, per tant, incomplir les promeses fetes abans del referèndum. La conseqüència principal per a Escòcia és que, fins que no es portin a terme (o si finalment no s’implementen) aquestes reformes, les ‘qüestions pendents’ del referèndum quedaran obertes i continuaran sent un element de conflicte i reivindicació per part del Govern escocès i d’una ciutadania actualment molt activada políticament. Sembla que els arguments que els votants han estat enganyats i que, en cas de no complir-se la promesa estan legitimitats a demanar un nou referèndum, no desapareixeran fàcilment. A més, en els seus discursos tan Salmond com Sturgeon han indicat clarament que aquesta vegada els escocesos han manifestat que ‘per ara’ no volien la independència, deixant la porta oberta a un possible nou referèndum en el futur. En unes declaracions posteriors, Salmond també ha dit que hi havien altres vies per assolir la independència. En aquest sentit, és destacable que des del dia del referèndum el nombre d’afiliats al Partit Nacionalista Escocès s’ha gairebé triplicat i que el seu suport a Escòcia ha crescut al llarg del procés. Si una cosa està clara ara, doncs, és que després del referèndum, el debat sobre el futur constitucional d’Escòcia dins del Regne Unit no ha quedat resolt ni a curt ni a llarg termini, i que les tensions entre Hollyrood i Westminster continuaran.

A la vegada, en línia amb l’activa i crítica participació ciutadana en el debat del referèndum i amb la promesa d’una convenció constitucional per a Escòcia, en el cas de guanyar el ‘Sí’, sembla que un ampli conjunt de reformes d’aquesta naturalesa requeriria un procés que anés més enllà que una comissió amb representació dels principals partits polítics (com la actual Smith Commission), per dotar-les de més legitimitat.

En conclusió, per culpa dels esdeveniments que van precedir el vot, el resultat del referèndum no ha acabat de ser tan clar com hagués estat convenient, i no ha donat la victòria de manera irrefutable a cap dels dos camps. Ara caldrà esperar a veure com es desenvolupa l’actual procés de reforma iniciat, quins són el seus fruits i com són rebuts per les institucions d’autogovern i els ciutadans/es d’Escòcia, per veure si el referèndum ha servit per resoldre, almenys de manera temporal, la qüestió sobre el futur constitucional d’Escòcia de manera satisfactòria per a totes les parts.

Elisenda Casañas Adam
Professora de dret públic i de drets humans de la Universitat d’Edimburg

[1] MacHarg, A. (2014),  ‘What Does the Union Need to Do Survive?’, Scottish Constitutional Futures Forum Blog, 25 de setembre 2104.