El 19 de setembre de 2014 el Parlament de Catalunya, en un ple extraordinari convocat a petició de tots els grups parlamentaris a excepció del PP i C ‘s, ha aprovat per una àmplia majoria –106 vots a favor i 28 en contra– la Llei de consultes populars no referendàries i d’altres formes de participació ciutadana. Aquesta llei té el seu origen en l’inicial projecte de llei de consultes populars no referendàries que va ser presentat pel Govern de la Generalitat al Parlament a finals de desembre de 2011 i que va decaure com a conseqüència de la dissolució anticipada del Parlament acordada pel president Artur Mas, l’octubre de 2012. La nova llei ha estat avalada pel Consell de Garanties Estatutàries que va dictaminar a favor de la seva constitucionalitat i estatutarietat per una majoria de cinc dels seus nou membres (Dictamen 19/2014, de 19 d’agost).

La llei aprovada preveu dos mecanismes de participació ciutadana: la “consulta popular no referendària” (regulada al títol II de la llei) i els “processos participatius” (títol III). Amb caràcter previ, la llei estableix un títol I amb unes disposicions generals i uns principis aplicables a ambdues modalitats de participació ciutadana (transparència, publicitat, claredat, accés a la informació, neutralitat, primacia de la interès col·lectiu, pluralisme, igualtat i no-discriminació, protecció de les dades de caràcter personals i rendició de comptes (article 2). Els processos participatius són aquells destinats a facilitar i promoure la intervenció de la ciutadania en l’orientació o la definició de polítiques públiques per tal d’informar, debatre o conèixer llur opinió mitjançant tècniques de col·laboració amb les institucions públiques: en la llei s’esmenten modalitats concretes com les enquestes, fòrums de participació i audiències públiques.

Les consultes populars que preveu la llei poden ser d’àmbit nacional (si es refereixen a tot el territori de Catalunya) o local (si tenen caràcter municipal o supramunicipal). Al seu torn, les consultes poden ser generals (aquelles en què l’univers de persones legitimades a participar-hi es defineixen en l’article 5) o sectorials (les que, per raó del seu objecte, van adreçades a un determinat col·lectiu de persones i comparteixen la mateixa finalitat que els processos participatius).

Centrarem la nostra atenció en les consultes populars no referendàries d’àmbit general.

La regulació legal d’aquesta modalitat de consulta, tot i donar desenvolupament al dret proclamat a l’article 29.6 de l’EAC (tal com s’especifica en el preàmbul), té com a objectiu més immediat establir un marc legal que ofereixi cobertura jurídica a la consulta sobre el futur polític que es pretén plantejar a Catalunya el 9 de novembre de 2014. És a dir, la creació d’un instrument jurídic que possibiliti l’exercici legal del dret a decidir que esquivi l’autorització de l’Estat que, segons l’article 149.1.32 CE, exigeix per a les consultes per via de referèndum. La denominació del mecanisme com a consulta popular no referendària indica que el legislador català vol marcar distàncies respecte del referèndum que, com és sabut, té una regulació autonòmica en la Llei 4/2010, avalada per unanimitat pel Consell de Garanties Estatutàries i que, tot i haver estat impugnada pel Govern de l’Estat, es troba en aquests moments plenament vigent després que el TC n’aixequés la suspensió en la ITC 87/2011, de 9 de juny.

L’habilitació estatutària que empara les dues regulacions legislatives és la mateixa: l’article 122 EAC i l’exercici de les dues modalitats de consulta s’efectua també a través d’una crida a la ciutadania per mitjà del vot, però amb algunes diferències substancials: d’entrada, en el cas de les consultes referendàries, es garanteix el dret de vot lliure, igual, directe i secret; en el cas de les consultes no referendàries, només s’esmenta el seu caràcter secret (art. 26.4.b); però també d’altres que afecten l’objecte, els subjectes i les garanties, com s’anirà veient en aquestes pàgines.

Com és sabut, el referèndum consultiu es caracteritza per la concurrència de dos elements que no es donen en les consultes populars no referendàries. El primer, referit a qüestions polítiques d’especial transcendència, àmbit material, que quedaria reservat a aquesta modalitat i exclòs, per tant, de qualsevol altra modalitat de consulta. Funciona així com un límit que no es podria eludir mitjançant la utilització de cap altre instrument de participació. En aquest sentit, insisteixen els vots particulars de Pedro Jover i Eliseo Aja respecte a l’afirmació del dictamen que “en el marc de l’ordenament constitucional espanyol no hi ha matèries i assumptes vedats a l’opinió i exclosos del judici ciutadà, ni tan sols quan la generalitat de la població d’un territori és consultada”. El segon, l’element formal, identificat exclusivament amb els subjectes que intervenen, el cos electoral i el procediment i garanties pròpies de l’exercici del dret de participació política. Aquesta segona concepció del referèndum és la mantinguda pel dictamen.

La ferma voluntat del legislador de distanciar-se dels requisits de la STC 103/2008 es fa prou evident no només pel que fa als subjectes que hi poden participar en les consultes, sinó també respecte als procediments i les garanties: la regulació de les modalitats de votació presencial ordinària i anticipada, aquesta darrera per correu o per dipòsit (article 25); l’objecte de consulta (article 11), l’articulació d’un sistema de control alternatiu amb la creació d’uns òrgans específics –comissió de control, de seguiment i meses electorals–, que guarden certa semblança amb les funcions que la LOREG assigna a l’administració electoral. Finalment, l’article 8 de la llei recorda que els efectes de les consultes –que tenen per finalitat “conèixer l’opinió de la població sobre la qüestió sotmesa a consulta”– no són jurídicament vinculants encara que s’estableix el deure de l’òrgan convocant de pronunciar-se, en un termini de dos mesos, sobre la incidència que el resultat de la consulta pot tenir en l’actuació política.

Paral·lelament la llei preveu, de forma molt semblant a la normativa catalana sobre referèndums, que les consultes poden ser promogudes per institucions o ciutadans. La iniciativa institucional es concedeix al president de la Generalitat o al Govern, al Parlament, mitjançant acord del Ple adoptat per majoria simple, a proposta de 2/5 dels diputats o de tres grups parlamentaris (recordem que la Llei 4/2010 reconeixia aquesta iniciativa a 1/5 diputats o 2 grups parlamentaris, el que donava més possibilitats a les minories parlamentàries, cosa que aquesta llei sembla negar), i als mateixos municipis, un 10%, que representin almenys 500.000 habitants, amb l’acord adoptat per majoria absoluta dels seus plens.

Pel que fa a la iniciativa ciutadana, la promoció de la convocatòria recau en una Comissió promotora (formada per una o més entitats amb personalitat jurídica o per un mínim de tres persones) amb un aval d’almenys 75.000 firmes per a consultes d’àmbit autonòmic, sense que la llei indiqui res respecte als òrgans competents per a validar les signatures (article 10.4 i 39.3). Recordem que aquesta iniciativa ciutadana és expressió i exercici del dret estatutari reconegut en l’article 29.6 EAC. A més, la Comissió promotora ha d’incloure el text que es proposa sotmetre a consulta i les persones que poden ser cridades a participar-hi. En tot cas, l’aprovació de la iniciativa de consulta general recau exclusivament en el president de la Generalitat, sense que el Parlament tingui la possibilitat de pronunciar-se i focalitzant la decisió sobre la seva admissibilitat en l’executiu (a diferència de la Llei 4/2010, on la decisió final sobre la conveniència i oportunitat política de fer participar a la ciutadania recau en el Parlament).

Dels diversos problemes que, des d’una perspectiva jurídica, presenta la llei, ens aturarem en aquells que, al nostre parer, susciten més dubtes: l’objecte material, els subjectes que poden participar-hi, el decret de convocatòria, el règim de garanties i, finalment, la naturalesa mateixa de la consulta.

1 L’objecte material de la consulta es regula en el capítol II. L’article 3 de la llei defineix la consulta popular no referendària com la convocatòria efectuada per les autoritats competents (només ho són el president de la Generalitat i els alcaldes) a les persones legitimades (concretades en l’article 5) per tal que manifestin llur opinió sobre una determinada actuació, decisió o política pública mitjançant votació. Recordem que l’objecte de les consultes populars no referendàries recau sobre “qüestions polítiques d’especial transcendència”. Certament, manifestar una opinió no és decidir, i en tot cas s’opina sobre una actuació, sobre una decisió o sobre una política pública. La pregunta acordada de forma solemne el 12 de desembre de 2013: “Vol que Catalunya esdevingui un Estat?” i “En cas de resposta afirmativa, ¿vol que aquest Estat sigui independent?”, es pot qualificar d’actuació, decisió o de política pública?

En aquest sentit, el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries considera que la formulació genèrica del precepte ha de ser interpretada amb relació al preàmbul de la norma, que estableix la pretensió de conèixer la posició o les opinions de la ciutadania amb relació a “qualsevol aspecte de la vida pública en l’àmbit de Catalunya i en l’àmbit competencial de la Generalitat i els ens locals” (article 1 de la llei en relació amb l’article 122 EAC). Aquest objecte, així definit, té un àmbit material amplíssim, que no tindria altre límit legal que l’establert en l’article 11.5: l’afectació, limitació o restricció dels drets i llibertats fonamentals de la secció primera del capítol II del títol I de la Constitució, i els drets i deures dels capítols I, II i III del títol I de l’Estatut, així com les matèries tributàries i els pressupostos ja aprovats. La majoria del Consell considera que tot pot ser objecte de consulta, ja que, de la previsió de l’art. 92 CE, no es deriva una vis atractiva, exclusiva i excloent en termes d’impedir que el mateix objecte “decisions polítiques d’especial transcendència” puguin ser objecte de consulta no referendària. Argumenten que no està prohibit per la Constitució sempre que es faci a través d’un instrument participatiu diferent del referèndum. Però arribats a aquest punt, quin pot ser llavors el sentit jurídic de limitar l’objecte de les consultes a l’àmbit competencial de la Generalitat? El que el dictamen pretén és justificar que una consulta popular no referendària pugui tractar sobre el dret a decidir aspecte que, en tot cas, i d’acord amb una interpretació àmplia de la STC 42/2014, sobre la declaració de sobirania, podria, si s’escau, emparar actes “de defensa i preparació” o “d’impuls de l’acció política”. Recordem la facultat d’iniciativa del Parlament de Catalunya per dur a terme una reforma constitucional (art. 166 CE). A partir d’aquí el Dictamen arriba a una conclusió que ens sembla més que dubtosa: “la no coincidència amb la caracterització del referèndum, en el sentit de no adreçar-se al cos electoral, permet compatibilitzar en el model espanyol, l’existència d’un instrument de participació ciutadana com és la consulta popular no referendària d’abast general, amb la figura del referèndum “que quedaria així restringit al cos electoral i a qüestions polítiques d’especial transcendència (FJ tercer.1.b).

Els vots particulars posen especial èmfasi en aquest aspecte. Consideren que aquest concepte expansiu de la consulta no referendària pot comportar que qualsevol qüestió, amb independència de la seva transcendència, de la seva afectació a l’ordre constitucional i de la seva afectació a les competències estatutàries pugui ser objecte de consulta. D’altra banda, la llei no articula cap mecanisme de control jurídic sobre l’admissió o validesa de la mateixa pregunta, ni tampoc sobre la seva estructura i atorga aquesta decisió essencial exclusivament a l’òrgan convocant, el president de la Generalitat. A més a més, l’article 11 de la llei possibilita que la consulta versi sobre una o més preguntes, sobre propostes alternatives (que han de ser mútuament excloents) o successives (sempre que afectin el mateix objecte de la pregunta) i siguin formulades de forma neutra, clara i inequívoca. D’aquesta manera es pretén donar un marc de cobertura legal a la doble pregunta que va ser acordada i pactada amb anterioritat a la mateixa llei (el 12 de desembre del 2013), i que, tal com està articulada, pot comportar una vulneració del dret a la igualtat, segons el vot particular de Pedro Jover, ja que pot deixar fora a tot aquell col·lectiu de persones que haurien votat no a la primera opció.

2 Els subjectes que hi poden participar. L’univers de persones que poden participar en la consulta són, segons l’article 5, els majors de setze anys que tinguin la condició política de català (cal recordar que l’article 7 EAC l’atribueix als espanyols amb veïnatge administratiu a Catalunya i als residents a l’estranger que tinguin com a darrer veïnatge administratiu Catalunya); els catalans residents a l’estranger (tot i que la llei estableix que han de sol·licitar prèviament la inscripció en el registre de participació creat per la mateixa llei i manifestar llur voluntat de participar en la consulta (article 6.4); els majors de setze anys nacionals d’estats membres de la UE inscrits en el Registre de població de Catalunya que acreditin un any de residència continuada immediatament anterior a la convocatòria, i els nacionals de tercers estats, inscrits també en el registre amb tres anys de residència legal continuada. Tanmateix, aquesta previsió de la llei no garanteix que efectivament tots ells puguin intervenir en la consulta, atès que la decisió final sobre qui realment participa estarà concretada en el decret de convocatòria, en funció de l’àmbit territorial i dels interessos afectats. Aquesta regulació fa visible la voluntat del legislador de desmarcar-se de l’àmbit subjectiu del referèndum, el cos electoral, cosa que amplia lleugerament la relació de persones que poden exercir el seu vot.

3 Decret de convocatòria. Un altre dels aspectes jurídicament més dubtosos de la regulació catalana és precisament l’àmplia habilitació que la llei efectua al decret de convocatòria. En efecte, l’article 12 n’estableix el seu règim jurídic. De la simple lectura d’aquest precepte hom pot constatar l’omnímode contingut que la llei deixa en mans del president: la mateixa pregunta o preguntes, les persones que poden participar-hi dins de l’univers abans esmentat, les regles específiques de la consulta (que s’inclouran en un annex al decret), la campanya informativa i l’ús dels espais públics (article 22), el dia o dies per efectuar la votació i les seves diferents modalitats (presencial ordinària –article 24– i anticipada, article 25), i fins i tot com s’han de comptabilitzar els vots emesos. En definitiva, qui pot votar, quan es pot votar, què es pot votar i a través de quin procediment i garanties. La llei habilita i trasllada totes aquestes decisions a un Decret del president i no preveu cap tipus d’intervenció parlamentària, més enllà de la mateixa iniciativa. Doncs bé, tots aquests són elements essencials que afecten la reserva de llei que versa sobre el dret de participació establert en l’article 29 EAC, una garantia essencial en un Estat de dret que representa no només una prohibició al Govern i al seu producte normatiu, el reglament, de dur a terme una regulació directa de l’àmbit reservat, sinó també, i al mateix temps, una obligació del legislador de dur a terme, per si mateix, i en el marc d’un procediment legislatiu de debat públic i amb respecte al pluralisme i als drets de les minories, la regulació essencial de la matèria. La regulació de l’article 12 de la llei representa una autèntica deslegalització de la matèria, un buidament d’una de les funcions essencials del Parlament: la regulació bàsica de l’exercici del dret de participació.

4 Règim de garanties. Pel que fa al procediment que cal seguir per realitzar la consulta, la llei preveu un model que recorda el procediment electoral: convocatòria de la consulta; període de campanya, elaboració d’un “registre de participació”, recompte de vots i proclamació de resultats, però desproveït de qualsevol garantia judicial específica. Així, articula un sistema de garanties per aconseguir “la fiabilitat, la transparència, la neutralitat i l’objectivitat del procés de consulta” (article 13), precepte que guarda força similitud amb la finalitat que l’article 8 de la LOREG assigna a l’Administració electoral “garantir la transparència i objectivitat del procés electoral.” El sistema de garanties està conformat bàsicament per tres òrgans: la Comissió de Control, les comissions de seguiment i les meses de consulta.

La Comissió de Control està formada per set juristes i politòlegs de reconegut prestigi designats pel ple del Parlament per una majoria de 3/5 dels diputats. És un òrgan de naturalesa administrativa que vetlla pel respecte als principis, regles i requisits legals (articles 14 i 15). La llei preveu que aquest òrgan es renovi cada legislatura i les seves funcions són similars a les que la LOREG assigna a la Junta Electoral: dictar instruccions vinculants i públiques; establir criteris interpretatius per a les comissions de seguiment; declarar el resultat de les consultes o vetllar per les garanties del període de difusió institucional (article 15). Mentre no es nomeni aquest òrgan, la llei preveu en la disposició transitòria segona, que les seves funcions siguin assumides pels membres de la Comissió de Control regulada i creada a l’empara de la Llei 1/2006, d’iniciativa legislativa popular, excepte els seus membres judicials.

Les comissions de seguiment són les encarregades de vetllar pel desenvolupament de les consultes en un àmbit territorial coincident amb les delegacions territorials del Govern de la Generalitat (article 16). Estan formades per cinc membres designats per la Comissió de Control, també entre juristes i politòlegs de reconegut prestigi, dos a proposta del Consell de l’Advocacia catalana, un a proposta del Col·legi de Politòlegs de Catalunya, un a proposta del Consell de Governs Locals i un a proposta del Govern. La mateixa llei preveu que en el supòsit que no es poguessin dur a terme aquestes designacions, aquestes es farien directament per mitjà de la Comissió de Control. Les seves funcions consisteixen a realitzar les operacions de recompte, aixecar acta dels resultats, resoldre queixes, consultes i incidències que es plantegin en el seu àmbit territorial, nomenar representants perquè hi siguin presents en els actes de constitució de les meses de consulta, i totes aquelles altres que li encomanin la Comissió de Control.

Les meses de consulta són els òrgans davant dels quals s’efectua la votació i coincideixen pràcticament amb les meses electorals. Estan formades per un president i dos gestors designats, iguals que els seus suplents, per un sorteig públic que efectua l’òrgan convocant entre la gent gran d’edat inscrites en el registre de participants (article 19). A diferència de la regulació de la LOREG, no s’estableix cap sanció davant la negativa a formar-ne part. El nombre de locals i meses de consulta, així com el seu àmbit territorial està determinat en el decret de convocatòria. Les funcions de les meses es troben regulades a l’article 20: identificar les persones cridades a participar-hi; autoritzar l’emissió del vot, fer públicament el recompte provisional de les respostes i fer-ho constar en l’acta corresponent.

5 Conclusió. Naturalesa de la consulta. Els punts anteriors ens porten a l’anàlisi de la naturalesa d’aquesta consulta. L’article 1.1. de la llei estableix que la seva finalitat és regular el “règim jurídic, les modalitats, el procediment, l’acompliment i la convocatòria dels mecanismes de les consultes populars no referendàries i d’altres formes i mecanismes de participació institucionalitzada en l’àmbit competencial de la Generalitat i els ens locals”, amb l’objectiu d’establir uns “instruments dirigits a conèixer la posició o les opinions de la ciutadania amb relació a qualsevol aspecte de la vida pública en l’àmbit de Catalunya i en l’àmbit competencial de la Generalitat i els ens locals” (Preàmbul II), per tal que “les persones legitimades en cada cas (…) manifestin llur opinió sobre una determinada actuació, decisió o política pública, mitjançant votació” (article 3). L’al·lusió als termes de “posició o opinió” de la ciutadania (els mateixos termes que la STC 103/2008 utilitza per diferenciar els referèndums d’altres consultes populars) pretén remarcar les diferències respecte a la concurrència dels elements definitoris del referèndum. La llei regula així un tipus de consulta “mitjançant votació” però sense les garanties judicials i el procediment propi d’uns comicis electorals, i amb uns subjectes cridats a participar-hi parcialment diferents als del cens electoral.

El legislador català ha realitzat, en paraules del vot particular de Marc Carrillo al Dictamen 19/2014, un “meritori esforç jurídic” per intentar evitar que la regulació continguda en la llei pugui ser qualificada de referèndum. Construeix un instrument jurídic que és formalment diferent del referèndum, encara que materialment s’aproxima a la lògica referendària, amb una finalitat clara, que pugui ser acordat de forma autònoma per la mateixa Generalitat sense necessitat de demanar l’autorització de l’Estat.

Al marge dels aspectes posats de manifest, alguns tan importants com la manca d’un major protagonisme del Parlament al llarg de tot el procés, coherent amb la forma de govern parlamentària, o la minva de les garanties que s’intueixen, que si bé podrien ser considerades legítimes en altres processos participatius, no són jurídicament admissibles en la modalitat de consulta popular que es regula, sobretot si pretén aplicar immediatament a una qüestió tan fonamental com la decisió sobre l’estatus polític de Catalunya. Al nostre judici s’ha perdut una bona ocasió per dur a terme una llei de participació, qüestió que ocupa un lloc secundari en aquesta norma, llei essencial en aquests moments de desafecció política, i s’ha optat per donar únicament i exclusivament, aparença de legalitat a la consulta del 9 N.

Esther Martín [1]
Professora titular de dret constitucional de la Universitat de Barcelona

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Un comentario de urgencia a la Ley de consultas populares no referendarias

El 19 de septiembre de 2014 el Parlament de Cataluña, en un pleno extraordinario convocado a petición de todos los grupos parlamentarios con excepción del PP y C ‘s, ha aprobado por una amplia mayoría –106 votos a favor y 28 en contra– la Ley de consultas populares no referendarias y de otras formas de participación ciudadana. Esta ley tiene su origen en el inicial proyecto de ley de consultas populares no referendarias que fue presentado por el Gobierno de la Generalitat en el Parlament a finales de diciembre de 2011 y que decayó como consecuencia de la disolución anticipada del Parlament acordada por el Presidente Artur Mas en octubre de 2012. La nueva ley ha sido avalada por el Consell de Garanties Estatutàries que dictaminó a favor de su constitucionalidad y estatutoriedad por una mayoría de cinco de sus nueve miembros (Dictamen 19/2014, de 19 de agosto).

La ley aprobada prevé dos mecanismos de participación ciudadana: la “consulta popular no referendaria” (regulada en el título II de la ley) y los “procesos participativos” (título III). Con carácter previo, la ley establece en su título I unas disposiciones generales y unos principios aplicables a ambas modalidades de participación ciudadana (transparencia, publicidad, claridad, acceso a la información, neutralidad, primacía del interés colectivo, pluralismo, igualdad y no discriminación, protección de los datos de carácter personales y rendición de cuentas (art. 2). Los procesos participativos son aquellos destinados a facilitar y promover la intervención de la ciudadanía en la orientación o la definición de políticas públicas para informar, debatir o conocer su opinión mediante técnicas de colaboración con las instituciones públicas, en la ley se mencionan modalidades concretas como las encuestas, foros de participación, audiencias públicas.

Las consultas populares que contempla la ley pueden ser de ámbito nacional (si se refieren a todo el territorio de Cataluña) o local (si tienen carácter municipal o supramunicipal). A su vez, las consultas pueden ser generales (aquellas en las que el universo de personas legitimadas a participar se definen en el art. 5) o sectoriales (las que, por razón de su objeto, van dirigidas a un determinado colectivo de personas y comparten la misma finalidad que los procesos participativos).

Centraremos nuestra atención en las consultas populares no referendarias de ámbito general

La regulación legal de esta modalidad de consulta, aun siendo desarrollo del derecho proclamado en el art. 29.6 del EAC (Preámbulo I), tiene como objetivo más inmediato establecer un marco legal que ofrezca cobertura jurídica a la consulta sobre el futuro político que se pretende plantear en Cataluña el 9 de noviembre de 2014. Es decir, la creación de un instrumento jurídico que posibilite el ejercicio legal del derecho a decidir, sorteando la autorización del Estado que el art. 149.1.32 CE exige para las consultas por vía de referéndum. La propia denominación del mecanismo como consulta popular no referendaria, indica que el legislador catalán quiere marcar distancias respecto del referéndum que, como es sabido, cuenta con una regulación autonómica en la Ley 4/2010, avalada por unanimidad por el Consejo de Garantías Estatutarias, y que a pesar de haber sido impugnada por el Gobierno del Estado, se encuentra en estos momentos plenamente vigente después de que el TC levantara la suspensión en el ATC 87/2011, de 9 de junio.

La habilitación estatutaria que ampara ambas regulaciones legislativas es la misma, el art. 122 EAC y el ejercicio de las dos modalidades de consulta se efectúa también a través de una llamada a la ciudadanía a través del voto, pero con algunas diferencias sustanciales: de entrada, en el caso de las consultas referendarias se garantiza el derecho de voto libre, igual, directo y secreto, en el caso de las consultas no referendarias sólo se menciona su carácter secreto (art. 26.4.b), pero también otras que afectan al objeto, a los sujetos y a las garantías, como se irá viendo en estas páginas.

Como es sabido, el referéndum consultivo se caracteriza por la concurrencia de dos elementos que no se dan en las consultas populares no referendarias. El primero, referido a cuestiones políticas de especial trascendencia, ámbito material que quedaría así reservado a esta modalidad y excluido, por tanto, de cualquier otra modalidad de consulta y que funciona así como un límite que no se podría eludir a través de la utilización de otro instrumento de participación. En este sentido insisten los votos particulares de Pedro Jover y Eliseo Aja respecto a la afirmación del dictamen de que “en el marco del ordenamiento constitucional español no existen materias y asuntos vedados a la opinión y excluidos del juicio ciudadano, ni siquiera cuando la generalidad de la población de un territorio es consultada”. El segundo, el elemento formal, identificado exclusivamente con los sujetos que intervienen, el cuerpo electoral y el procedimiento y garantías propias del ejercicio del derecho de participación política. Esta segunda concepción del referéndum es la mantenida por el dictamen.

La firme voluntad del legislador de distanciarse de los requisitos de la STC 103/2008 se hace evidente no sólo en cuanto a los sujetos que pueden participar en las consultas, sino también respecto a los procedimientos y las garantías: la regulación de las modalidades de votación presencial ordinaria y anticipada, esta última por correo o por depósito (art. 25); el objeto de consulta (art. 11), la articulación de un sistema de control alternativo con la creación de unos órganos específicos –comisión de control, de seguimiento y mesas electorales–, que guardan cierta similitud con las funciones que la LOREG asigna a la administración electoral. Finalmente, el art. 8 de la ley recuerda que los efectos de las consultas –que tienen por finalidad “conocer la opinión de la población sobre la cuestión sometida a consulta”– no son jurídicamente vinculantes aunque se establece el deber del órgano convocante de pronunciarse, en un plazo de dos meses, sobre la incidencia que el resultado de la consulta puede tener en la actuación política.

Paralelamente la ley prevé, de forma muy parecida a la normativa catalana sobre referendos, que las consultas pueden ser promovidas por instituciones o ciudadanos. La iniciativa institucional se concede al Presidente de la Generalitat o al Gobierno, al Parlament, mediante acuerdo del Pleno adoptado por mayoría simple, a propuesta de 2/5 de los diputados o de tres grupos parlamentarios (recordemos que la Ley 4/2010, reconocía esta iniciativa a 1/5 diputados o 2 grupos parlamentarios, dando así mayor posibilidad a las minorías parlamentarias, lo que la presente ley parece negar), y los propios municipios, un 10%, que representen al menos 500.000 habitantes, con el acuerdo adoptado por mayoría absoluta de sus plenos.

En cuanto a la iniciativa ciudadana, la promoción de la convocatoria recae en una Comisión promotora (formada por una o más entidades con personalidad jurídica o por un mínimo de tres personas) con un aval de al menos 75.000 firmas para consultas de ámbito autonómico, sin que la ley indique nada respecto a los órganos competentes para validar las firmas (art. 10.4 y 39.3). Recordemos que esta iniciativa ciudadana es expresión y ejercicio del derecho estatutario reconocido en el art. 29.6 EAC. Además, la Comisión promotora debe incluir el texto que se propone someter a consulta y las personas que pueden ser llamadas a participar. En todo caso la aprobación de la iniciativa de consulta general recae exclusivamente en el Presidente de la Generalitat, sin que el Parlament tenga la posibilidad de pronunciarse y focalizando la decisión sobre su admisibilidad en el ejecutivo (a diferencia de la Ley 4/2010, en la que la decisión final sobre la conveniencia y oportunidad política de hacer participar a la ciudadanía recae en el Parlament).

De los diversos problemas que, desde una perspectiva jurídica, presenta la ley, nos detendremos en aquellos que, a nuestro juicio, suscitan más dudas: el objeto material; los sujetos que pueden participar; el decreto de convocatoria: el régimen de garantías y, por último, la propia naturaleza de la consulta.

I. El objeto material de la consulta encuentra su regulación en el capítulo II. El art. 3 de la ley define la consulta popular no referendaria como la convocatoria efectuada por las autoridades competentes (únicamente el Presidente de la Generalitat y los alcaldes) a las personas legitimadas (concretadas en el art. 5) para que manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública mediante votación. Recordemos que el objeto de las consultas populares no referendarias recae sobre “cuestiones políticas de especial transcendencia”. Ciertamente, manifestar una opinión no es decidir, y en todo caso se opina sobre una actuación, sobre una decisión, o sobre una política pública. ¿La pregunta acordada de forma solemne el 12 de diciembre de 2013: “¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?” y “En caso de respuesta afirmativa, ¿quiere que este Estado sea independiente?”, se puede calificar de actuación, decisión, o como política pública?

En este sentido, el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries considera que la formulación genérica del precepto debe ser interpretada en relación con el preámbulo de la norma, que establece la pretensión de “conocer la posición o las opiniones de la ciudadanía en relación con” cualquier aspecto de la vida pública en el ámbito de Cataluña y en el ámbito competencial de la Generalitat y los entes locales “(art. 1 de la ley en relación con el art. 122 EAC). Este objeto, así definido, tiene un ámbito material amplísimo, que no tendría otro límite legal que el establecido en su art. 11.5: la afectación, limitación o restricción de los derechos y libertades fundamentales de la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución, y los derechos y deberes de los capítulos I, II y III del título I del Estatuto, así como las materias tributarias y los presupuestos ya aprobados. La mayoría del Consell considera que todo puede ser objeto de consulta, dado que, de la previsión del art. 92 CE, no se deriva una vis atractiva, exclusiva y excluyente en términos de impedir que el mismo objeto “decisiones políticas de especial trascendencia” puedan ser objeto de consulta no referendaria. Argumentan que no está prohibido por la Constitución siempre que se haga a través de un instrumento participativo diferente del referéndum. Pero llegados a este punto, ¿cuál puede ser entonces el sentido jurídico de limitar el objeto de las consultas al ámbito competencial de la Generalidad? Lo que el Dictamen pretende es justificar que una consulta popular no referendaria pueda tratar sobre el derecho a decidir aspecto que, en todo caso, y de acuerdo con una interpretación generosa de la STC 42/2014, sobre la declaración de soberanía, podría en su caso amparar actos “de defensa y preparación” o de “impulso de la acción política”. Recordemos la facultad de iniciativa del Parlament de Catalunya para llevar a cabo una reforma constitucional (art. 166 CE). A partir de aquí el Dictamen llega a una conclusión que nos parece más que dudosa: “la no coincidencia con la caracterización del referéndum, en el sentido de no dirigirse al cuerpo electoral, permite compatibilizar en el modelo español, la existencia de un instrumento de participación ciudadana como es la consulta popular referendaria de alcance general, con la figura del referéndum” que quedaría así restringido al cuerpo electoral y a cuestiones políticas de especial trascendencia (FJ tercero 1.b).

Los votos particulares ponen especial énfasis en este aspecto. Consideran que este concepto expansivo de la consulta no referendaria puede conllevar que cualquier cuestión, con independencia de su trascendencia, de su afectación al orden constitucional y de su afectación a las competencias estatutarias pueda ser objeto de consulta. Por otra parte, la ley no articula ningún mecanismo de control jurídico sobre la admisión o validez de la propia pregunta, ni tampoco sobre su estructura, otorgando esta decisión esencial exclusivamente al órgano convocante, el Presidente de la Generalitat. Junto a ello, el art.11 de la ley posibilita que la consulta verse sobre una o más preguntas, sobre propuestas alternativas (que deben ser mutuamente excluyentes) o sucesivas (siempre que afecten el mismo objeto de la pregunta) y sean formuladas de forma neutra, clara e inequívoca. De esta forma se pretende dar un marco de cobertura legal a la doble pregunta que fue acordada y pactada con anterioridad a la propia ley (el 12 de diciembre de 2013) y que, tal y como está articulada, puede comportar una vulneración del derecho a la igualdad, según el voto particular de Pedro Jover, ya que puede dejar fuera a todo aquel colectivo de personas que habrían votado no en la primera opción.

II. Los sujetos que pueden participar. El universo de personas que pueden participar en la consulta son, según el art. 5, los mayores de dieciséis años que tengan la condición política de catalán (hay que recordar que el art. 7 EAC lo atribuye a los españoles con vecindad administrativa en Cataluña y a los residentes en el extranjero que tengan como última vecindad administrativa Cataluña); los catalanes residentes en el extranjero (aunque la ley establece que deben solicitar previamente la inscripción en el registro de participación creado también por la propia ley y manifestar su voluntad de participar en la consulta (art. 6.4); los mayores de dieciséis años nacionales de estados miembros de la UE inscritos en el Registro de población de Cataluña que acrediten un año de residencia continuada inmediatamente anterior a la convocatoria, y los nacionales de terceros estados, inscritos también en el registro con tres años de residencia legal continuada. Sin embargo, esta previsión de la ley no garantiza que efectivamente todos ellos puedan intervenir en la consulta, dado que la decisión final sobre quién realmente participa vendrá concretada en el decreto de convocatoria, en función del ámbito territorial y de los intereses afectados. Esta regulación hace visible la voluntad del legislador de desmarcarse del ámbito subjetivo del referéndum, el cuerpo electoral, ampliando algo la relación de personas que pueden ejercer su voto.

III. Decreto de convocatoria. Otra de los aspectos jurídicamente más dudosos de la regulación catalana es precisamente la amplia habilitación que la ley efectúa al decreto de convocatoria. En efecto, el art. 12 establece su régimen jurídico. De la simple lectura de este precepto se puede constatar el contenido omnímodo que la ley deja en manos del presidente: la propia pregunta o preguntas; las personas que pueden participar dentro del universo antes mencionado; las reglas específicas de la consulta (que se incluirán en un anexo al decreto), la campaña informativa y el uso de los espacios públicos (art 22); el día o días para efectuar la votación así como sus diversas modalidades (presencial ordinaria -art. 24- y anticipada, art. 25), e incluso cómo deben contabilizarse los votos emitidos. En definitiva quién puede votar, cuándo se puede votar, qué se puede votar y a través de qué procedimiento y garantías. La ley habilita y traslada todas estas decisiones a un Decreto del presidente y no prevé ningún tipo de intervención parlamentaria más allá de la propia iniciativa. Pues bien, todos estos son elementos esenciales que afectan a la reserva de ley que versa sobre el derecho de participación establecido en el art. 29 EAC, una garantía esencial en un Estado de derecho que representa no sólo una prohibición al Gobierno y a su producto normativo, el reglamento, de llevar a cabo una regulación directa del ámbito reservado, sino también, y al mismo tiempo, una obligación del legislador de proceder, por sí mismo, y en el marco de un procedimiento legislativo, de debate público y con respeto al pluralismo ya los derechos de las minorías, la regulación esencial de la materia. La regulación del art. 12 de la ley representa una auténtica deslegalización de la materia, un vaciamiento de una de las funciones esenciales del Parlamento: la regulación básica del ejercicio del derecho de participación.

IV. Régimen de garantías. En cuanto al procedimiento que debe seguirse para realizar la consulta, la ley articula un modelo que recuerda al procedimiento electoral: convocatoria de la consulta; período de campaña; elaboración de un “registro de participación”,  recuento de votos y proclamación de resultados, pero desprovisto de cualquier garantía judicial específica. Así, se articula un sistema de garantías para lograr “la fiabilidad, la transparencia, la neutralidad y la objetividad del proceso de consulta” (art. 13), precepto que guarda bastante similitud con el fin de que el art. 8 de la LOREG asigna a la Administración electoral “garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral”. El sistema de garantías está conformado básicamente por tres órganos: la comisión de control, las comisiones de seguimiento y las mesas de consulta. La Comisión de control está formada por siete juristas y politólogos de reconocido prestigio designados por el pleno del Parlament por mayoría de 3/5 de los diputados. Es un órgano de naturaleza administrativa que vela por el respeto a los principios, reglas y requisitos legales (arts. 14 y 15). La ley prevé que este órgano se renueve cada legislatura y sus funciones tienen cierta similitud con las que la LOREG asigna a la Junta Electoral: dictar instrucciones vinculantes y públicas; establecer criterios interpretativos para las comisiones de seguimiento, declarar el resultado de las consultas o velar por las garantías del período de difusión institucional (art. 15). Mientras no se nombre este órgano la ley prevé en su disposición transitoria segunda que sus funciones serán asumidas por los miembros de la Comisión de Control regulada y creada al amparo de la ley 1/2006, de iniciativa legislativa popular, salvo sus miembros judiciales.

Las comisiones de seguimiento son las encargadas de velar por el desarrollo de las consultas en un ámbito territorial coincidente con las delegaciones territoriales del Gobierno de la Generalitat (art. 16). Están formadas por cinco miembros designados por la Comisión de control, también entre juristas y politólogos de reconocido prestigio, dos a propuesta del Consejo de la Abogacía catalana, uno a propuesta del Colegio de politólogos de Cataluña, uno a propuesta del Consejo de Gobiernos Locales y uno a propuesta del Gobierno. La propia ley prevé que en el supuesto en que no se pudieran llevar a cabo dichas designaciones, se realizarían directamente por la Comisión de Control. Sus funciones consisten en realizar las operaciones de recuento, levantar acta de los resultados, resolver quejas, consultas e incidencias que se planteen en su ámbito territorial, nombrar representantes para que estén presentes en los actos de constitución de las mesas de consulta, y todas aquellas otras que le encomienden la Comisión de control.

Las mesas de consulta son los órganos ante los que se efectúa la votación y coinciden prácticamente con las Mesas electorales. Están formadas por un presidente y dos gestores designados, iguales que sus suplentes, por un sorteo público que efectúa el órgano convocante entre las personas mayores de edad inscritas en el registro de participantes (art. 19). A diferencia de la regulación de la LOREG no se establece ninguna sanción ante la negativa a formar parte de las mismas. El número de locales y mesas de consulta, así como su ámbito territorial viene determinado en el decreto de convocatoria. Las funciones de las mesas se encuentran reguladas en el art. 20: identificar a las personas llamadas a participar; autorizar la emisión del voto, hacer públicamente el recuento provisional de las respuestas y hacerlo constar en el acta correspondiente.

V. Conclusión. Naturaleza de la consulta. Los puntos anteriores nos llevan al análisis de la naturaleza de esta consulta. El art. 1.1 de la ley establece que su finalidad es regular el “régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria de los mecanismos de las consultas populares no referendarias y de otras formas y mecanismos de participación institucionalizada en el ámbito competencial de la Generalidad y los entes locales”, con el objetivo de establecer unos” instrumentos dirigidos a conocer la posición o las opiniones de la ciudadanía con relación a cualquier aspecto de la vida pública en el ámbito de Cataluña y en el ámbito competencial de la Generalidad y los entes locales” (Preámbulo II), a fin de que” las personas legitimadas en cada caso (…) manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación “(art. 3) . La alusión a los términos de “posición u opinión” de la ciudadanía (los mismos términos que la STC 103/2008 utiliza para diferenciar los referéndums de otras consultas populares) pretende remarcar las diferencias respecto a la concurrencia de los elementos definitorios del referéndum. La ley regula así un tipo de consulta “mediante votación” pero sin las garantías judiciales y el procedimiento propio de unos comicios electorales, y con unos sujetos llamados a participar parcialmente distintos al censo electoral.

El legislador catalán ha realizado, en palabras del voto particular de Marc Carrillo al Dictamen 19/2014, un “meritorio esfuerzo jurídico” para intentar evitar que la regulación contenida en la ley pueda ser calificada de referéndum. Construye un instrumento jurídico que es formalmente distinto del referéndum, aunque materialmente se aproxima a la lógica referendaria, con una finalidad clara, que pueda ser acordado de forma autónoma por la propia Generalitat sin necesidad de solicitar la autorización del Estado.

Al margen de los aspectos puestos de manifiesto, algunos tan importantes como la falta de un mayor protagonismo del Parlament a lo largo de todo el proceso, coherente con la forma de gobierno parlamentaria o la merma de las garantías que se intuyen, que aunque  pudieran ser consideradas legítimas en otros procesos participativos no son jurídicamente admisibles en la modalidad de consulta popular que se regula, sobre todo si pretende aplicarse inmediatamente a una cuestión tan fundamental como la decisión sobre el estatus político de Cataluña. A nuestro juicio se ha perdido una buena ocasión para llevar a cabo una ley de participación, cuestión que ocupa un papel secundario en esta norma, ley esencial en estos momentos de desafección política, y se ha optado por dar única y exclusivamente, apariencia de legalidad a la consulta del 9 N.

Esther Martín [2]

Profesora titular de derecho constitucional de la Universitat de Barcelona

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[1] Grup d’Estudis sobre Democràcia i Constitucionalisme (GEDECO). Aquest treball s’insereix en el marc del projecte finançat pel MEC DER2012-37567 sobre “Democràcia multinivell: la participació dels ciutadans i els ens territorials en els processos de decisió pública”.

[2] Grupo de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo (GEDECO). El presente trabajo se inserta en el marco del proyecto financiado por el MEC DER2012-37567 sobre “Democracia multinivel: la participación de los ciudadanos y los entes territoriales en los procesos de decisión pública”.