Aquesta contribució constitueix una versió reduïda i adaptada de l’article en anglès que, sota el títol “Adoption and Rejection of Austerity Measures: Current Controversies under European Law (Focus on the Role of the European Committee of Social Rights)”, apareixerà dins el núm. 49 (desembre de 2014) de la Revista catalana de dret públic.

1 La crisi econòmica no pot ser un pretext per a degradar el patrimoni jurídic social ja aconseguit a Europa. L’Europa integrada ha de ser capaç de superar les crisis transversals. En efecte, les mesures d’austeritat impulsades per la “Troica” (Banc Central Europeu, Comissió Europea i Fons Monetari Internacional) no tan sols han estat una font de desacord dins la mateixa Unió Europea (la qual ha, fins i tot, mostrat l’existència de diverses velocitats en el moment de la preparació de pactes o mecanismes d’estabilitat econòmica), sinó que també han provocat l’emergència de discrepàncies amb el Consell d’Europa.

Des d’aquest punt de vista, la crisi econòmica ha tingut l’efecte afegit de realçar la idea prevalent d’Europa com a unió econòmica. Aquest efecte publicitari no ha estat però absolutament positiu, ja que la crisi econòmica ha mostrat les febleses d’una construcció europea assentada en valors principalment monetaris. Segurament, el Jean Monnet dels últims dies l’encertava quan propugnava una integració europea fonamentada primordialment en valors culturals…, que tampoc no han estat objecte d’unanimitat al si de la Unió (recordem que la disposició del frustrat Tractat constitucional europeu de 2004 sobre els valors comuns –l’euro, la bandera, l’himne, etc.– no va ser recuperada pel Tractat de Lisboa).

D’altra banda, la crisi econòmica ha fet aparèixer la realitat d’una modesta unió política sota l’angle de la legitimitat democràtica (dèficit democràtic), ja que la crítica federalista segons la qual les instàncies europees mancarien de poder i de recursos s’ha vist superada pels actuals esdeveniments, en la mesura en què la gestió de la crisi ha quedat (amb el poc èxit que coneixem) en mans de la dinàmica dels mercats i d’un totpoderós Banc Central Europeu que ha dedicat milions d’euros a refinançar els bancs sense dependre dels governs nacionals ni dels electors de la Unió. Per la força de la dinàmica de la Unió Europea, el demos no tan sols ha quedat relegat a nivell nacional en l’àmbit de l’exercici dels drets polítics (recordem la dimissió i renúncia prèvia de Papandreu a efectuar una consulta popular sobre el rescat a Grècia, l’absència de convocatòria d’eleccions a Itàlia per a la selecció del primer Govern tecnòcrata encapçalat per Monti, o la decisió a Espanya dels dos grans partits d’efectuar una reforma “exprés” de la Constitució en matèria d’estabilitat pressupostària sense comptar amb les minories parlamentàries i amb el poble), sinó també a nivell europeu (cal recordar que, a diferència de la celebració d’eleccions al Parlament Europeu des de 1979, la institució del referèndum europeu ni tan sols va figurar dins el Tractat constitucional de 2004 ni tampoc es va incloure dins el Tractat de Lisboa, el qual es va limitar a introduir una iniciativa legislativa ciutadana europea d’impacte incert).

En aquest context, la crisi econòmica i financera actual potser no sigui la més greu. La recuperació de caràcter monetari és més senzilla que la reparació dels efectes de les altres crisis paral·leles i transversals, ja que la crisi econòmica ha posat de manifest una greu crisi de valors (polítics i, fins i tot, culturals), és a dir, de pèrdua de confiança en la classe política i les institucions públiques, o en la virtualitat del patrimoni jurídic i cultural dels drets fonamentals per a defensar la situació de (major) vulnerabilitat de la ciutadania. Els casos de corrupció política i financera constitueixen exemples perniciosos de cara a encoratjar la ciutadania. La crisi econòmica i financera es pot xifrar en més danys per al nostre patrimoni jurídic (irreparable generacionalment) que per al sistema econòmic i financer (recuperable cíclicament).

Particularment, el rebuig d’aquestes mesures (com ara la legislació anticrisi a Grècia) per part del Consell d’Europa (per mitjà d’algunes decisions del Comitè Europeu de Drets Socials, infra) il·lustra que alguns pressuposats “pactes d’estabilitat econòmica” adoptats amb un enfocament merament cíclic i sense cap tipus de consens entre els estats membres de la Unió Europea (actualment 28) no són coherents amb el veritable “Pacte europeu per la democràcia social” constituït per la Carta social europea (acceptada per 43 dels 47 membres del Consell d’Europa, inclosos tots els que pertanyen a la Unió Europea). En altres paraules, la Carta social comporta la consolidació al llarg de dècades (des de 1961) d’un model social basat en un tractat que forneix seguretat jurídica al continent europeu, ja que és una potencial font de sinèrgia i d’harmonització entre la Unió Europea i el Consell d’Europa, tant a nivell judicial com a nivell polític.

3 L’Europa social també es pot construir a petits passos. La tasca desenvolupada pel Comitè Europeu de Drets Socials invita a les sinèrgies i l’harmonització a Europa, així com al diàleg judicial global i a l’adopció de la solució més favorable per a l’optimització dels estàndards de benestar. Efectivament, tot i que el Tribunal Europeu de Drets Humans constitueix l’òrgan més emblemàtic del Consell d’Europa i, sobre la base del Conveni europeu de 1950 i els seus protocols, ha elaborat una interessant jurisprudència “social” mitjançant diverses tècniques interpretatives de protecció indirecta (les implicacions d’ordre social i econòmic dels drets civils i polítics, el principi d’igualtat i la connexió de drets), és cert que no va ser configurat com a “Tribunal Europeu de Drets Socials”. En aquest sentit, potser s’haja exagerat l’abast del seu potencial protector i, de fet, l’obsessió convencional i la fe jurisprudencial cega pel Tribunal europeu mostrades des dels cercles universitaris, han esdevingut elements de decepció quan aquest tribunal ha rebutjat ocupar-se de situacions de precarietat (decisió d’inadmissibilitat Budina c. Rússia, 18.06.2009) o de vulnerabilitat per raó de discapacitat (sentència Botta c. Itàlia, 24.02.1998), sens perjudici d’alguns apunts esporàdics relatius al dret a l’habitatge (sentència Winterstein i altres c. França, 17.10.2013).

Al contrari, la Carta social europea de 1961 (modificada l’any 1995 amb el Protocol que institueix un procediment judicial de reclamacions col·lectives i l’any 1996 amb la Carta revisada que estén el catàleg de drets) compta amb clàusules específiques sobre protecció de persones amb discapacitats (art. 15), protecció contra la pobresa i l’exclusió social (art. 30) i dret a l’habitatge (art. 31). El Comitè Europeu de Drets Socials, com a instància màxima de garantia de la Carta, té com a funció principal assegurar-ne l’efectivitat per mitjà del sistema original de control establert l’any 1961 (adopció de “conclusions” sobre els informes estatals) i del procediment de reclamacions col·lectives establert l’any 1995 (adopció de “decisions de fons” amb format de sentència). Lamentablement, Espanya no ha acceptat encara aquest procediment ni tampoc la Carta social revisada de 1996. Tanmateix, el sistema d’informes ja hi ha tingut efectes pràctics directes i el procediment de reclamacions col·lectives hi ha tingut un impacte indirecte.

Deixant a banda exemples precedents de repercussió normativa de les resolucions del Comitè a Espanya (equiparació de l’edat obligatòria màxima d’escolarització i mínima per a accedir al mercat de treball l’any 1990 o introducció dels permisos de lactància per a empleades de la llar l’any 2011), el sistema d’informes ha portat el Comitè a declarar recentment (gener 2014) contràries a la Carta social mesures d’austeritat (Reial decret-llei 16/2012, 20.04.2012) que comportaven l’exclusió de col·lectius vulnerables de l’accés universal a l’atenció sanitària bàsica (immigrants irregulars adults), una resolució que cal respectar per part de les administracions públiques (inclòs, òbviament, el personal mèdic i hospitalari confrontat a aquest tipus de situacions), dels òrgans judicials ordinaris i del mateix Tribunal constitucional sobre la base del joc combinat dels articles 10.2 i 93-96 de la Constitució.

D’una altra banda, el Comitè ha afrontat igualment l’impacte de les mesures d’austeritat “anticrisi” adoptades a Grècia l’any 2010 per imposició de la Troica en matèria laboral (“flexiseguretat”) i de reforma de les pensions de jubilació. Pel que fa al primer àmbit, amb les decisions de 23.05.2012 relatives a les reclamacions col·lectives núm. 65/2011 i 66/2011 formulades per sindicats grecs, el Comitè declarà, entre d’altres, que l’establiment d’un contracte destinat a joves treballadors (col·lectiu on la taxa de desocupació és més elevada) amb període de prova d’un any al llarg del qual es podia acomiadar sense preavís i sense cap indemnització vulnerava l’article 4 de la Carta social. Allò interessant d’aquestes decisions és que alguns òrgans jurisdiccionals espanyols les han utilitzades directament i analògicament per tal de descartar l’aplicació de la normativa nacional (“control de convencionalitat”) sobre reforma del mercat laboral (Llei 3/2012, 06.07.2012) que preveu un contracte similar (anomenat de “suport a emprenedors”) amb un període de prova d’un any sense preavís ni indemnització. Diversament, una inexplicable posició de deliberada ignorància d’aquest paràmetre europeu ha estat manifestada pel Tribunal Constitucional Espanyol (STC 119/2014, 16.07.2014), posició contundentment criticada per part de tres magistrats discrepants.

En relació amb el segon àmbit, el Comitè també ha declarat contràries a la Carta social (art. 12) les reduccions dràstiques (que arribaven fins i tot en alguns casos al 60%) de les pensions de jubilació mitjançant les decisions de 07.10.2012 relatives a les reclamacions núm. 76 a 80/2012 contra Grècia. Malgrat la possibilitat d’introduir una certa flexibilitat amb mesures conjunturals restrictives en matèria de seguretat social, el Comitè no accepta l’adopció d’aquest tipus de mesures (més encara quan afecten un sector vulnerable de la població, com ara les persones majors) sense motivar l’existència d’estudis sobre altres mesures alternatives menys oneroses o sense consultar les associacions representatives de les persones afectades, allò que es veu reforçat per la vigència del principi de progressivitat i no regressió dels drets socials explícitament consagrat en el terreny de la seguretat social per la Carta social (art. 12.3). En canvi, el Tribunal Europeu de Drets Humans ha declarat la inadmissibilitat de les demandes formulades per nacionals grecs afectats per aquestes retallades de les pensions (decisió de 07.05.2013, casos Ioanna Koufaki c. Grècia i “ADEDY” -Confederación de sindicatos de funcionarios públicos- c. Grècia), cosa que mostra novament la no idoneïtat i les febleses “socials” de la jurisdicció europea amb seu a Estrasburg. En realitat, en cas que el Tribunal europeu hagués analitzat aquests casos sobre la base de l’art. 1 del Protocol núm. 1 (dret de propietat aplicat a les pensions), els magistrats europeus haurien d’haver mostrat un diàleg judicial positiu amb l’assumpció del paràmetre favorable de la Carta social, de conformitat amb el principi favor libertatis derivat de l’art. 53 del Conveni europeu.

Per la seva banda, el Tribunal de Justícia de la Unió ha quedat de moment exclòs del possible control d’aquestes mesures d’austeritat, l’origen de les quals es troba a l’acció de la Troica, certament a causa de la dinàmica gens transparent que envolta la mateixa configuració i la incerta tipificació dels actes d’aquesta. De fet, ha estat el Parlament europeu la institució que, incitada també pel Defensor del Poble Europeu mitjançant algunes reclamacions de nacionals grecs (per exemple, Decisió de 07.11.2012, reclamació 973/2012/ANA contra Comissió Europea), ha fet prova de sinèrgia i interacció positiva amb el Consell d’Europa, particularment amb la Resolució de 13.03.2014 sobre els aspectes laborals i socials del rol i les activitats de la Troica en relació amb els països de la zona euro sotmesos a un programa [2014/2007(INI)]; aquesta resolució conté una doble crítica fonamental: en primer lloc, es denuncia la intensificació del dèficit democràtic a causa de l’exclusió de l’Eurocambra de qualsevol intervenció (fins i tot a títol de consulta) i, en segon lloc, es reprova igualment amb contundència el fet d’anar contra el patrimoni jurídic social continental expressat per la Carta social europea i per les decisions del Comitè (les quals hi son citades explícitament), la qual cosa és encara mes greu si es pren en consideració que la Carta social constitueix font directa d’inspiració de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea (com ho reconeix el text de la Carta de la Unió i les seues explicacions annexes).

Algú podria estar temptat de creure que les decisions del Comitè no són “tan vinculants” com ho serien les dels tribunals europeus d’Estrasburg i de Luxemburg per tal d’assolir el nivell més alt d’optimització del patrimoni jurídic social a Europa. Doncs bé, la realitat pot conduir a la perplexitat, ja que podríem donar exemples de sentències del Tribunal europeu l’execució de les quals no s’ha produït mai o s’ha demorat més d’una dècada (sentència Marckx c. Bélgica, 13.06.1979, sobre la igualtat dels fills matrimonials i extramatrimonials en matèria successòria) i, correlativament, decisions del Comitè Europeu l’execució de les quals s’ha verificat al cap de pocs mesos, ja sigui per part del poder executiu (decisió INTERIGHTS c. Croàcia, 30.03.2009, reclamació núm. 45/2007, sobre retirada per part del Govern croat de material escolar que contenia manifestacions homòfobes contràries a una educació sense estereotipus discriminatoris), del poder legislatiu (decisió ERRC c. Bulgària, 18.02.2009, reclamació núm. 48/2008, sobre aprovació d’una llei per a tornar a introduir subsidis de desocupació prèviament suprimits de manera contrària a la Carta social) o del poder judicial (FIDH c. França, 08.09.2004, reclamació núm. 14/2003, sobre anul·lació de normativa reglamentària que excloïa l’assistència mèdica a menors estrangers en situació irregular).

La conclusió és que, en tot cas, ens trobem davant de tractats internacionals (Conveni europeu, Carta social) que estableixen compromisos d’obligatori compliment, els mecanismes de control dels quals es dissenyen teòricament com a subsidiaris (més encara en el cas del Tribunal europeu, la posada en pràctica dels quals implica l’esgotament previ dels recursos nacionals –i això por comportar una durada total del procediment de cinc a deu anys–, mentre que el procediment de reclamacions davant el Comitè Europeu no exigeix el previ esgotament de les vies nacionals –i això pot afavorit la resolució d’un cas al cap d’un any o un any i mig). Per tant, és preferible parlar en termes d’efectivitat en lloc de justiciabilitat.

3 Tots tenim responsabilitats compartides: les mesures d’austeritat econòmica han d’estar superades per les mesures d’ambició jurídica per tal d’evitar la “deconstrucció” de l’Europa social i de consolidar els seus fonaments. En efecte, el problema crucial de l’actual crisi econòmica no radica tan sols en la manca d’estabilitat financera, sinó també en els efectes colaterals de producció d’unes crisis política, social i cultural que es caracteritzen per una inestabilitat i una relativitat de valors que teòricament formaven part del nostre patrimoni i es trobaven consolidats en la nostra cultura jurídica i democràtica. La vis atractiva de la Unió Europea ens ha dut a ser més pessimistes. La crisi política a nivell de la Unió apareix marcada per la manca d’un Govern econòmic europeu real i l’existència de governs nacionals inestables, de dèbil perfil igualment tecnòcrata i econòmic, incapaços d’adoptar mesures de sortida de la crisi econòmica i financera.

La crisi social es caracteritza per una dissociació de la Constitució “econòmica” europea i nacional en relació amb la Constitució “social” europea i nacional. A nivell europeu, la Unió no ha estat capaç d’establir regles econòmiques vàlides per a tots els 28 estats membres, tot i limitar-se a aprovar per exemple dos tractats asimètrics i controvertits (el Tractat constitutiu del mecanisme europeu d’estabilitat fet a Brussel·les, 02.02.2012, i el Tractat d’estabilitat, coordinació i governança a la unió econòmica i monetària signat a Brussel·les, 02.03.2012). Per la seva banda, el Consell d’Europa no ha estat capaç de convèncer tots els seus 47 estats membres que assumissin la Carta social europea revisada de 1996 com a tractat europeu més important de defensa dels drets socials. A nivell nacional, s’han aprovat reformes constitucionals econòmiques d’aplicació incerta demorada en el temps, així com una legislació anticrisi que comporta una regressió en matèria social. Tot això es tradueix en un problema d’inestabilitat jurídica (en realitat, inseguretat jurídica) paral·lel al problema d’inestabilitat financera.

Tanmateix, les decisions analitzades del Comitè Europeu de Drets Socials impedeixen considerar que les úniques solucions possibles siguin les retallades socials i les mesures d’austeritat imposades per la Troica i els governs nacionals en l’àmbit de la Unió Europea per mitjà de tractats parcials (en el doble sentit de producte jurídic asimètric i unidireccional políticament) que no constitueixen el fruit d’una negociació internacional real. Els instruments normatius europeus (fins i tot la mateixa Carta de drets fonamentals vigent amb el Tractat de Lisboa, que per la seva banda imposa una harmonització amb la Carta social europea del Consell d’Europa) no semblen acceptats como a part de la recuperació de la crisi econòmica.

La realitat és que els recursos econòmics existeixen. El problema, però, radica en el fet que es distribueixen a colp de mesura fàctica de caràcter financer en lloc de respondre al compliment d’unes obligacions jurídiques que, lògicament, poden tenir una lògica vessant d’estabilitat financera sense, per això, atacar les conquistes socials bàsiques ja aconseguides. La retòrica política no té límits des d’aquest punt de vista, ja que el discurs sobre la indivisibilitat de tots els drets humans i la no reducció de la garantia dels drets socials malgrat la crisi ha estat afirmat per les instàncies tant de la Unió Europea (Informe conjunt de la Comissió i del Consell sobre protecció social i inclusió social, 05.03.2009) com del Consell d’Europa (Resolució núm. 1651 adoptada per l’Assemblea Parlamentària, 29.11.2009, sobre les conseqüències de la crisi financera mundial).

Aquests documents, programàtics (soft law) o polítics, tenen però un fons real que cal subratllar en relació amb els instruments europeus jurídicament obligatoris i les instàncies europees la jurisprudència de les quals dota en la praxi de caràcter vinculant a aquests instruments, com per exemple el Comitè Europeu de Drets Socials. Si hem arribat a aquesta crisi econòmica (a aquestes crisis de tot ordre), és perquè no s’han fet bé les coses abans; per aquest motiu, la crisi (les crisis) constitueixen una gran oportunitat per a tornar a respectar el nostre patrimoni comú en matèria de drets socials amb estabilitat financera i seguretat jurídica.

Amb aquest esperit, no puc imaginar la reducció dels drets civils i polítics en període de crisi humanitària. Mutatis mutandis, no és possible acceptar la reducció dels drets socials en període de crisi econòmica i financera (que condueix veritablement a situacions de gran precarietat). A més a més, el preu de garantir els drets socials és menor que el preu de no respectar-los. El panorama actual ens ha mostrar una estranya percepció del principi d’indivisibilitat de tots els drets: ara, precisament ara, ens adonem que la crisi econòmica ha provocat i està donant més publicitat a les mesures de regressió dels drets civils que no pas a les mesures de promoció i protecció dels drets socials, com ho demostra la legislació sobre increment de sancions per l’exercici del dret de manifestació… en defensa dels drets socials!, allò que ha estat criticat pel comissari de drets humans del Consell d’Europa en relació amb Espanya (Report following his visit to Spain from 3 to 7 June 2013, CommDH(2013)18, Strasbourg, 9 October 2013).

Les reflexions precedents duen a pensar que la funcionalitat dels objectius econòmics per a fer avançar la integració europea (de la Unió europea) potser s’ha basat en passos més grans (i, per això, potencials grans fracassos) que els propugnats per la Declaració Schuman de 1950. En direcció diversa, la cooperació promoguda des del Consell d’Europa ha seguit petits passos, però amb reals moderats èxits, com ho acredita la jurisprudència del Comitè Europeu de Drets Socials sobre mesures d’austeritat. En tot cas, la col·laboració entre ambdues organitzacions europees hauria de ser sincera i complementària, tal com va ser concebuda des dels respectius orígens: per exemple, l’adhesió de la Unió al Conveni europeu de drets humans imposada pel Tractat de Lisboa ha de tenir lògicament com a finalitat primordial la consolidació d’un patrimoni i una cultura jurídics comuns sense divergències entre el Tribunal europeu i el Tribunal de Justícia, en lloc d’un transfons de finançament de l’Europa d’Estrasburg (més modesta econòmicament) per part de l’Europa de Brussel·les. Aquesta adhesió hauria d’anar inexorablement acompanyada de l’adhesió paral·lela de la Unió a la Carta social europea, tal com ha recomanat el Parlament europeu per tal d’evitar així mateix contenciosos entre el Tribunal de Justícia i el Comitè Europeu de Drets Socials.

De moment, cal posar l’accent en una voluntat jurisdiccional positiva de part de totes tres instàncies susceptibles d’establir la solució harmonitzada més favorable a l’exercici dels drets socials (principi favor libertatis), allò que està imposat pels respectius tractats (art. 53 del Conveni europeu, art. 32 de la Carta social europea –art. H de la Carta revisada de 1996– i art. 53 de la Carta de drets fonamentals de la Unió). Juntament amb aquesta voluntat jurisdiccional a escala europea, és necessari desplegar aquesta mateixa voluntat a nivell domèstic (òrgans jurisdiccionals ordinaris i Tribunal Constitucional), la qual cosa suposa una important tasca interna de formació de la judicatura i els altres actors jurídics. En definitiva, les mesures d’austeritat econòmica han d’estar superades per les mesures d’ambició jurídica, ja que els instruments normatius i els mecanismes de defensa dels drets socials en l’àmbit europeu ja hi són. Només s’han de complir.

Luis Jimena Quesada

Catedràtic de dret constitucional de la Universitat de València. President del Comitè Europeu de Drets Socials (Consell d’Europa).