Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España – Javier Tajadura

El 28 d’octubre es va presentar al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el llibre Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España (Biblioteca Nueva, Madrid, 2014), que recull un informe elaborat per un grup d’experts vinculats a la Fundación Ciudadanía y Valores (FUNCIVA). El text es correspon bàsicament a la intervenció del coordinador de l’obra, el professor Javier Tajadura Tejada, durant l’acte de presentació.

Tajadura, Javier (coord.); Aranda, Elviro; de Miguel, Josu; Román; José María. Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España. Informe FUNCIVA, Madrid: Biblioteca Nueva, 2014, ISBN 13: 978-84-16170-68-5.

La “democracia” ha sido y es reivindicada por regímenes autoritarios. El régimen de Franco se autodefinía como “democracia orgánica”; la China actual –de la misma forma que la mayor parte de los desaparecidos regímenes de inspiración soviética del Este europeo– se autocalifica de “democracia popular”; finalmente han surgido otros regímenes, singularmente el de Venezuela, que también apelan a la democracia, en este caso denominada “bolivariana”. Nos encontramos así con una peligrosa relativización y desvalorización del término democracia en la medida en que sirve igualmente para definir regímenes que respetan los derechos fundamentales y las libertades públicas como para los que no lo hacen. La democracia se convierte entonces en un concepto científicamente inútil y políticamente peligroso. Científicamente inútil porque carece de cualquier contenido sustantivo, y políticamente peligroso porque para lo que sirve es para justificar la dictadura y la opresión.

Frente a esa dilución del concepto, en este libro se defiende una concepción material y sustantiva de la democracia representativa como régimen que expresa políticamente y traduce jurídicamente un orden material de valores (igual libertad de los ciudadanos). Desde esta perspectiva, el concepto de democracia se identifica con la democracia constitucional, esto es, con la democracia representativa como sistema político heredero de las revoluciones liberales (norteamericana y francesa) que tuvieron lugar a finales del siglo XVIII a uno y otro lado del Atlántico. La democracia a la que nos referimos es un orden material de valores –libertad, igualdad y justicia– que encuentra su traducción jurídica en el Estado de derecho. Dicho con otras palabras, Estado de derecho, derechos fundamentales y principio democrático son todos ellos elementos inescindibles del concepto de democracia que se emplea en este libro. Libro en el que formulamos una serie de propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España. Y ello desde una doble premisa. Por un lado, desde la consideración de que –como subraya mi querido maestro, el profesor Torres del Moral, autor del estudio introductorio (“Representación y regeneración democrática”)–, la democracia es siempre una realidad tendencial, esto es, susceptible de mejora y de perfeccionamiento. Por otro, desde el convencimiento de que la democracia constitucional, en la segunda década del siglo XXI, atraviesa en España una fase de profundo declive y decadencia. Decadencia que se traduce, necesariamente, en una pérdida de confianza ciudadana en el sistema. La superación de ese declive exige volver a los principios, esto es, regenerar los fundamentos del sistema: desde la garantía de la independencia del Poder Judicial hasta el fortalecimiento del vínculo de confianza entre representante y representado.

El libro contiene un diagnóstico de los principales problemas de diseño y funcionamiento de la democracia constitucional en España, de nuestro Estado constitucional de derecho, y, a partir de él, formula una serie de propuestas tendentes a mejorar la calidad del sistema.

No se trata, en modo alguno, de hacer tabla rasa del pasado, ni de defender ningún tipo de refundación del Estado, ni mucho menos de propugnar la apertura de un nuevo proceso constituyente. Nuestras propuestas nada tienen que ver con determinados planteamientos que propugnan fórmulas alternativas a la democracia representativa. No hay en nuestras propuestas ninguna apelación a las viejas fantasías ideológicas de la democracia directa, ni a las nuevas fantasías populistas de la teledemocracia. El hilo conductor y el principio inspirador de todas ellas es la necesidad de corregir los defectos y fallos que presenta la democracia representativa actual.

El funcionamiento de la democracia en España exige una revisión profunda. Revisión de la organización y funcionamiento de sus principales actores, los partidos políticos; de las reglas de juego, el sistema electoral; de las instituciones, desde el Parlamento hasta el Tribunal Constitucional, pasando por el Consejo General del Poder Judicial.

La democracia está hoy en España tan dominada por los intereses de los partidos políticos que ha acabado siendo disfuncional. Los partidos están muy alejados de la realidad social y ello ha provocado una creciente –y peligrosa– desafección ciudadana hacia la política. Para recuperar la confianza ciudadana en la Política, en los partidos y en las instituciones es preciso llevar a cabo un proceso de regeneración democrática en diversos frentes. Tal es el objetivo de las propuestas contenidas en este documento.

La democracia constitucional es una democracia de partidos. La Constitución de 1978 atribuye a los partidos una posición hegemónica al configurarlos como el instrumento fundamental de participación política. Para fortalecer el régimen de partidos se optó, en su momento, por un sistema que favorece el bipartidismo –lo cual no es en sí mismo criticable– pero que, sobre todo, concentra el poder de los grandes partidos en manos de un reducido grupo de personas que conforman su cúpula dirigente. La estructura y funcionamiento de los partidos en España solo formalmente puede ser considerada democrática.

Esa posición hegemónica, de los partidos y de sus cúpulas dirigentes, que resultaba justificada en el momento inicial de fundación del régimen democrático, es actualmente disfuncional. Básicamente por dos razones. En primer lugar, porque ha conducido a un proceso de creciente oligarquización de los partidos en el que la cúpula dirigente ostenta un poder omnímodo, y no está sometida a un control real y efectivo por parte de los afiliados. Esa oligarquización ha provocado, a su vez, un distanciamiento progresivo de los partidos de su base social y electoral. En segundo lugar, la posición hegemónica de los partidos es hoy disfuncional porque se ha transformado con los años en un “posición imperial”. Y este es uno de los principales problemas de la democracia española y una de las causas de la grave crisis institucional que padecemos. Los partidos políticos han penetrado en instituciones que, por su propia naturaleza, deben ser ajenas a lo lógica partidista: desde el Tribunal Constitucional hasta el Consejo General del Poder Judicial, pasando por el Tribunal de Cuentas. El perverso sistema de cuotas utilizado por los partidos para designar a los miembros de esas instituciones, supone un incumplimiento flagrante y manifiesto de la Constitución. Así lo advirtió el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre la reforma del CGPJ de 1985. La forma en que se han llevado a cabo algunos nombramientos de magistrados del TC y de vocales, e incluso presidentes, del CGPJ constituye una de las páginas más lamentables de la historia reciente de nuestras instituciones. Instituciones que deberían gozar de una absoluta independencia, para poder ejercer funciones de control básicas para la preservación del Estado constitucional, han sufrido el asalto de los partidos políticos.

Desde esta óptica, una gran parte de las propuestas contenidas en este documento tiene por objeto poner fin a la colonización de las instituciones –incluida la propia Administración Pública– por los partidos políticos. La mejora de la calidad de la democracia española –y su propia supervivencia– requiere, por un lado, garantizar la independencia de instituciones fundamentales y nucleares del Estado constitucional de derecho: desde el Tribunal Constitucional hasta el órgano de gobierno del Poder Judicial. Por otro, crear igualmente una serie de órganos o instituciones, configurados también como independientes de los partidos (y del Gobierno), para llevar a cabo tareas de control desde la más absoluta neutralidad: desde una Autoridad Fiscal verdaderamente independiente hasta una Agencia de Transparencia igualmente autónoma.

La ausencia de estas instituciones independientes de los partidos (y del Gobierno), configuradas como poderes neutrales, y la desnaturalización de las existentes, ha sido una de las causas que explican el elevado número de casos de corrupción política. Muchos de ellos han salido a la luz en los últimos años aunque se remontan a años atrás. La corrupción es una lacra del sistema que debe ser combatida con la máxima contundencia, empleando todos los instrumentos del Estado de derecho. La percepción de que en nuestro país existe una corrupción bastante generalizada en un contexto de crisis económica que ha reducido el nivel de vida y las expectativas de muchos millones de españoles, ha provocado un sentimiento bastante extendido de desafección hacia la política y las instituciones. La recuperación de la confianza ciudadana exige adoptar medidas de “tolerancia cero” contra la corrupción, y para ello la existencia de poderes independientes, de control, resulta fundamental.

Las diez propuestas incluidas en este informe pueden ser agrupadas en cuatro bloques:

A) En primer lugar, las que tienen por objeto garantizar y fortalecer la independencia de la Justicia en general, y de la Justicia Constitucional en particular. El objeto de las propuestas es poner fin al sistema de cuotas en virtud del cual los partidos políticos se reparten los puestos tanto en el Tribunal Constitucional como en el Consejo General del Poder Judicial. Esos repartos erosionan el prestigio y la auctoritas de las instituciones, así como la confianza de los ciudadanos en ellas. La clasificación de los magistrados en conservadores o progresistas según el partido político que haya propuesto su nombramiento afecta negativamente (aunque solo sea a su imagen, conviene recordar que esta es decisiva para su legitimación social) al principio de independencia judicial. Así, por ejemplo, y por lo que se refiere al nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo, como fórmula alternativa a la actualmente existente proponemos un sistema en el que concurran el propio Tribunal Supremo y las Cortes Generales (como órgano de legitimación democrática). El respeto absoluto a la independencia judicial y a la propia posición constitucional del Tribunal Supremo conduce a atribuirle a él la propuesta de nombramiento de su propio presidente. Los magistrados del Alto Tribunal son los más cualificados para determinar quién de entre ellos reúne mayores méritos, experiencia, y prestigio. El candidato así propuesto debiera ser ratificado por las Cortes Generales –principio democrático– por mayoría cualificada de votos. Creemos que esta fórmula podría ser extrapolable al resto de nombramientos de miembros de Altos Tribunales. De lo que se trata es de atribuir al propio Tribunal de que se trate la propuesta de nombramiento (cooptación) y de asignar a las Cortes, a través de la correspondiente Comisión de Nombramientos, la facultad última de designación (como mecanismo de control).

En relación con el Tribunal Constitucional y para fortalecer la independencia de los magistrados proponemos ampliar el mandato de sus magistrados a 15 años; endurecer los requisitos de acceso, sustituyendo los actuales e insuficientes “quince años” de experiencia, por al menos 25; y para evitar que los partidos políticos apliquen el sistema de cuotas, establecer un sistema de nombramientos individuales y no por bloques. Por otro lado, para garantizar la eficacia de sus decisiones, actualmente en entredicho por el excesivo retraso con que se producen proponemos que el conocimiento del recurso de amparo se atribuya –con carácter general– a una Sala Especial del Tribunal Supremo, con lo que se evitaría la sobrecarga de trabajo que padece y que se estableciera un plazo máximo –que podría oscilar entre los 6 meses y el año– para que el Tribunal dictara sentencia.

En este primer bloque cabe situar también un segundo grupo de propuestas encaminadas a consolidar instituciones neutrales en el ámbito fiscal, o en relación a la transparencia de las administraciones. Por lo que se refiere a la denominada Autoridad Fiscal Independiente, que de tal solo tiene el nombre, para garantizar su independencia real y asegurar, al mismo tiempo su legitimidad democrática, proponemos modificar radicalmente la forma del nombramiento. Según nuestra propuesta debería establecerse que la decisión final sobre la designación del presidente de la institución y de los directores de división recayera en una Comisión conjunta del Congreso y el Senado que contase con el apoyo de las 3/5 partes de sus miembros. Sin embargo, la propuesta de los candidatos que optaran a formar parte de la AIRF debe realizarse a través de un proceso competitivo que cambie el sistema de cuotas de partidos que hasta el momento han desprestigiado otras instituciones. La selección de candidatos –que no debiera superar la decena– se alcanzaría mediante anuncios en la prensa internacional y con el examen previo de una Comisión de notables encargada de velar por el proceso, que podría estar formada por los ex-presidentes de los diferentes órganos reguladores.

En el ámbito de la transparencia, incluimos también una propuesta de reforma de la ley para ampliar la aplicación del principio de transparencia no solo a las actividades administrativas que llevan a cabo las instituciones públicas, sino a todas aquellas que estén relacionadas con el derecho laboral y mercantil y a todas las organizaciones que reciban directa o indirectamente financiación pública; y, sobre todo, para eliminar la mayor parte de los motivos por los cuales las administraciones y el poder público pueden limitar el derecho de acceso, por considerarse demasiado amplios conceptualmente e indeterminados jurídicamente para el cumplimiento efectivo de la norma. Frente a los doce motivos por los que la actual ley prevé limitar el derecho de acceso, se propone establecer cuatro, como actualmente implanta el Reglamento 1049/2001 de la Unión Europea sobre la materia. Estos serían el interés público, entendido como ámbito de seguridad, defensa, relaciones internacionales y política económica, la intimidad y la integridad de las personas, los procedimientos judiciales y las actividades de inspección, investigación y auditoría. Finalmente, para convertir al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en un auténtico órgano independiente que ayude a cumplir con los ambiciosos objetivos que le han sido atribuidos, y como ya proponemos en otros casos en el presente informe, se plantea un Consejo con seis miembros (dos menos que los establecidos actualmente) elegidos por las 3/5 partes de una Comisión conjunta del Congreso y el Senado. La propuesta de los candidatos que optaran a formar parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no pueden venir de los partidos políticos, sino de un proceso competitivo que llevaría a cabo una Comisión de notables encargada de velar por el mismo, formada por los ex-presidentes de los diferentes órganos reguladores, previo anuncio en la prensa internacional. Tal es el contenido de las cuatro primeras propuestas de este Informe.

B) En segundo lugar, el libro contiene propuestas tendentes a reforzar el principio de igualdad ante la ley, como es la relativa a la reducción del número de aforados (de los 10.000 actuales a 5) o a la reforma de la ley del indulto. Se pretende poner fin a regulaciones anacrónicas de unas figuras incompatibles con los principios y valores del Estado constitucional de derecho.

C) En tercer lugar, el libro contiene también algunas propuestas para modificar la regulación de los actores y las reglas del juego político: partidos políticos y sistema electoral.

D) Finalmente, y aunque todas las medidas pueden jugar un papel relevante en la lucha contra la corrupción, la última propuesta consiste en una batería de instrumentos para reforzar los medios legales, materiales y humanos contra esta lacra del sistema democrático: desde la reforma del Tribunal de Cuentas hasta la modificación de la Ley de financiación de los partidos pasando por el establecimiento de nuevos tipos penales. Por lo que se refiere al Tribunal de Cuentas –órgano fiscalizador de la financiación de los partidos– proponemos que el nombramiento de sus miembros se lleve a cabo por medio de una convocatoria abierta basada en la libre presentación de candidatos que, según su capacidad, méritos, e independencia, se encuentren cualificados para optar al puesto. Se trata, por un lado, de evitar que la “presentación” (y en definitiva el nombramiento) de candidatos sea efectuada por los partidos políticos y, por otro lado, de exigir una cualificación técnica para el puesto. En todo caso, el nombramiento corresponderá a las Cortes por mayoría cualificada de 3/5. Para reforzar su independencia debería establecerse un mandato muy prolongado, (12 o 15 años). Por otro lado hay que dotar al Tribunal de los medios personales y materiales necesarios para que su labor de fiscalización sea más rápida; acelerar los plazos de presentación de documentación; y precisar las consecuencias de las irregularidades que consten en sus informes. Singularmente, convendría crear un cuerpo de peritos contables a disposición del Tribunal de Cuentas que permita una mayor eficacia, eficiencia y rapidez en su tarea en general, y muy particularmente, en relación con todos los partidos políticos y entidades vinculadas.

Defendemos también la necesidad de modificar la LO 8/2007 de financiación de partidos políticos y extender la prohibición de donaciones anónimas en ella prevista a las fundaciones y asociaciones dependientes de los partidos, así como obligar igualmente a todas estas organizaciones dependientes de los partidos (asociaciones, fundaciones, etc.) a la presentación de su contabilidad anual al Tribunal de Cuentas, con las mismas condiciones, requisitos y responsabilidad.

Por último, proponemos una reforma del Código Penal para introducir en él dos nuevos tipos delictivos (enriquecimiento injustificado de cargo o funcionario público y financiación ilegal de partido político) y para modificar los plazos de prescripción de los llamados “delitos de cuello blanco”, hoy excesivamente cortos.

Son los propios partidos los que tienen en su mano la facultad de llevarlas, o no, a cabo. Los partidos políticos tienen la llave para poner en marcha un proceso de reformas políticas amplias (en los diversos frentes mencionados en este Informe) que conduzcan a una mayor democratización de los partidos, a una mayor vinculación del ciudadano con su representante, a una mayor independencia de la Justicia, a una mayor transparencia política, etc. Los partidos son los únicos que pueden evitar el riesgo de que los ciudadanos acaben por desencantarse definitivamente de aquellos. Riesgo que, innecesario es recordarlo, sería letal para la democracia representativa y para el Estado constitucional porque, –como advierte el profesor Pedro de Vega– cuando los partidos desaparecen, los que les sustituyen son los grupos de presión, los magnates de las finanzas o los demagogos con vocación de dictadores. La Italia de Berlusconi o la Venezuela de Chávez se configuran como dos significativos ejemplos extraídos del pasado inmediato de esa triste realidad.

Por ello, apelando al espíritu de consenso que presidió y caracterizó el ejemplar proceso de transición política a la democracia, la pretensión y el objetivo que perseguimos desde la Fundación Ciudadanía y Valores con la elaboración de esta obra no es otro que contribuir al imprescindible debate sobre el futuro de nuestra democracia constitucional, sobre el modo de mejorarla, perfeccionarla, y en definitiva, de consolidarla. Se trata de propuestas abiertas –que sometemos a la discusión pública– destinadas a corregir una serie de elementos disfuncionales que minan la confianza de los ciudadanos en el sistema y que, de no ser afrontados y resueltos pueden acabar provocando una pérdida de confianza aun mayor, e incluso desembocar, en el peor de los escenarios, en una crisis global de legitimidad de la Monarquía Parlamentaria instaurada en 1978.

Javier Tajadura Tejada
Profesor titular de derecho constitucional de la Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea

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